Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 809396-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам муниципального контроля" (в части уточнения полномочий органов местного самоуправления по осуществлению отдельных видов контроля (надзора)), внесенный Архангельским областным Собранием депутатов (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 809396-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам муниципального контроля" (в части уточнения полномочий органов местного самоуправления по осуществлению отдельных видов контроля (надзора)), внесенный Архангельским областным Собранием депутатов

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 809396-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам муниципального контроля" (в части уточнения полномочий органов местного самоуправления по осуществлению отдельных видов контроля (надзора), внесенный Архангельским областным Собранием депутатов.

Законопроектом предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ), Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ), исключающие отдельные виды муниципального контроля, осуществляемые органами местного самоуправления в сфере правоотношений, установленных указанными законодательными актами. Кроме того, к вопросам местного значения городских поселений и городских округов, установленным статьями 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), предлагается отнести осуществление контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

Необходимо также учитывать, что согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, что предусмотрено также в перечне вопросов местного значения городского и сельского поселений, муниципального района, городского округа, внутригородского района (статьи 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). При этом согласно части 3 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, а также осуществляют ряд других полномочий, предусмотренных данным Федеральным законом.

Следовательно, органы местного самоуправления вправе принимать в пределах данных полномочий муниципальные правовые акты, которые относятся к вопросам местного значения, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, и в силу положений пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ должны осуществлять муниципальный контроль за выполнением их требований. При этом в силу требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (пункт 5 статьи 3) иные органы власти не вправе проводить проверки физических и юридических лиц на предмет выполнения требований указанных муниципальных правовых актов.

Согласно нормам Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ органы местного самоуправления обладают значительными полномочиями, связанными с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках. В частности, они выдают разрешение на право организации рынка, определяют пределы часов работы рынков, определяют количества торговых мест, подлежащих предоставлению на универсальном рынке отдельным категориям лиц, при формировании и утверждении управляющей рынком компанией схемы размещения торговых мест на универсальном рынке (статьи 6, часть 2 статьи 14, часть 1.1 статьи 15 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ) и т.д.

Полномочия органов местного самоуправления по организации розничных рынков, организация и осуществление деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках подпадают под вопрос местного значения по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, установленный нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (статьи 14, 15, 16, 16.2). Таким образом, органы местного самоуправления вправе принимать в пределах данных полномочий муниципальные правовые акты, которые относятся к вопросам местного значения, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, и в силу положений пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ должны осуществлять муниципальный контроль за выполнением их требований.

Осуществление указанных видов муниципального контроля (на розничных рынках и в сфере торговой деятельности) предусмотрено непосредственно в федеральных законах, поэтому согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ данные виды муниципального контроля также могут осуществляться органами местного самоуправления за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации в упомянутых сферах.

В связи с изложенным полагаем, что внесение изменений в положения Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ и Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ, предусматривающих исключение полномочий органов местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля на розничных рынках и в сфере торговой деятельности, представляется необоснованным, поскольку данные виды контроля необходимы органам местного самоуправления для решения вопроса местного значения по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Тем более, из положений пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ следует, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных именно муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, независимо от наличия или отсутствия указанного полномочия в иных законодательных актах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 и пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ) органы местного самоуправления:

определяют границы прилегающих к некоторым организациям и объектам (детские, образовательные, медицинские организации, объекты спорта, рынки, вокзалы, аэропорты, объекты военного назначения) территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции;

в пределах своей компетенции осуществляют муниципальный контроль в сфере розничной продажи алкогольной продукции.

Полагаем, что полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования розничной продажи алкогольной продукции входят в пределы вопроса местного значения по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, установленного нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (статьи 14, 15, 16, 16.2).

В то же время следует иметь ввиду, что согласно положениям пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в тех или иных сферах, принятыми по вопросам местного значения, независимо от наличия или отсутствия отдельно выделенного вида муниципального контроля в перечне вопросов местного значения, установленного нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. При этом указанный вид муниципального контроля предусмотрен в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ, поэтому согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ данный контроль также может осуществляться за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В связи с изложенным полагаем, что внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, предусматривающих отнесение к числу вопросов местного значения осуществление муниципального контроля в сфере розничной продажи алкогольной продукции, нецелесообразно.

Также, нормами законопроекта предлагается внести изменения в Закон о недрах, исключающие из перечня полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Необходимо отметить, что в статье 5 Закона о недрах предусмотрены некоторые другие полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере, к которым относятся участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование, развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности, приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 этого Закона.

В связи с изложенным полагаем, что следует не исключать из Закона о недрах полномочия органов местного самоуправления по осуществлению указанного вида муниципального контроля в связи с наличием у них полномочий в указанной сфере, а рассмотреть возможность отнесения к вопросам местного значения, установленным нормами Федерального закона, полномочий в сфере регулирования отношений недропользования.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не поддерживает принятие проекта федерального закона N 809396-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам муниципального контроля" (в части уточнения полномочий органов местного самоуправления по осуществлению отдельных видов контроля (надзора) и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев