Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей по проекту федерального закона N 806669-6 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в части устранения правовых пробелов и внутренних противоречий", внесенному депутатом Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, членом Совета Федерации З.Ф. Драгункиной (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей
по проекту федерального закона N 806669-6 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в части устранения правовых пробелов и внутренних противоречий", внесенному депутатом Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, членом Совета Федерации З.Ф. Драгункиной

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 18 июня 2015 года (выписка из протокола N 244, п. 63) Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей рассмотрел проект федерального закона N 806669-6 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в части устранения правовых пробелов и внутренних противоречий", внесенному депутатом Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, членом Совета Федерации З.Ф. Драгункиной.

1. Проект федерального закона подготовлен в рамках реализации положений "Концепции совершенствования семейного законодательства", разработанной Временной рабочей группой по совершенствованию семейного законодательства (создана 26.03.2014 года решением Председателя Координационного совета при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей В.И. Матвиенко).

Содержание законопроекта фактически соответствует его названию. Проект федерального закона направлен на устранение правовых пробелов и внутренних противоречий Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ).

Поправки, содержащиеся в законопроекте, условно можно разделить на четыре группы:

1) поправки, содержащиеся в пунктах 1, 2, 10 и 12 законопроекта, устраняют пробелы и внутренние противоречия положений СК РФ (изменения в статью 2, пункт 2 статьи 8, статью 75 и абзац пятый пункта 1 статьи 90 СК РФ);

2) изменения, изложенные в пунктах 3, 5 и 14 законопроекта, устраняют противоречия норм СК РФ и норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) (изменения в статьи 17, 37 и 125 СК РФ);

3) изменения, предложенные в пунктах 4, 7, 8, 11 и 13 законопроекта, устраняют отдельные противоречия СК РФ и положений Федерального закона от 15.11.1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" (далее - Федеральный закон "Об актах гражданского состояния"), Федерального закона от 02.10.2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Федеральный закон "Об исполнительном производстве") и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (изменения в пункт 2 статьи 21, пункт 3 статьи 66, абзац второй пункта 3 статьи 67, пункт 1 статьи 79 и пункт 2 статьи 112 СК РФ);

4) иные поправки, которые содержатся в пунктах 6 и 9 законопроекта (изменения в пункт 2 статьи 62 и абзац седьмой статьи 69 СК РФ).

2. Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей отмечает актуальность и своевременность норм, содержащихся в проекте федерального закона. Необходимо обратить внимание на то, что СК РФ был принят в 1995 году и ни разу не подвергался системному пересмотру. Опыт применения СК РФ позволил выявить неточности, правовые пробелы и внутренние противоречия, которые обусловлены как периодом времени, в который принимался указанный нормативно правовой акт (в 1995 году происходили серьезные экономические преобразования, которые не могли на затронуть большую часть населения страны, отсутствовал опыт жизни в условиях Конституции, имеющей высшую юридическую силу, прямое действие и применяющейся на всей территории Российской Федерации), так и совершенствованием отдельных отраслей законодательства, принятием федеральных законов, регулирующих сходные с семейными отношения.

2.1. Как уже отмечалось, в первую группу поправок можно объединить изменения, направленные на устранение пробелов и внутренних противоречий. Так, законопроектом в том числе предлагается:

1) уточнить перечень отношений, регулируемых семейным законодательством (статья 2 СК РФ) и привести его в соответствие с положениями глав 18 ("Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей"), 22 СК РФ ("Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"). Необходимость внесения соответствующих изменений обусловлена тем, что Федеральным законом от 24.04.2008 года N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" в СК РФ была введена новая глава 22, однако в статью 2 не были внесены соответствующие корреспондирующие изменения. Законопроектом восполняется указанный пробел и предлагается включить в перечень, установленный статьей 2 СК РФ, те отношения, которые де-факто, регулируются семейным законодательством;

2) расширить правовые способы защиты прав и интересов членов семьи путем добавления в пункт 2 статьи 8 СК РФ указания на возможность защиты семейных прав иными способами, предусмотренными законом. Действующая редакция нормы носит императивный характер и предусматривает, что защита семейных прав может быть осуществлена лишь способами, предусмотренными соответствующими статьями СК РФ. Предлагаемое изменение позволит участникам семейных правоотношений осуществлять защиту своих семейных прав в том числе способами, не предусмотренными СК РФ (например, такими как, возмещение убытков, компенсация морального вреда и др.);

3) внести изменения в статью 75 СК РФ, регулирующую контакты ребенка с родителями, родительские права которых ограничены судом. В действующей редакции не учитываются случаи, когда ограничены права только одного из родителей. Следует согласиться с предложением авторов о том, что при решении вопроса об общении ребенка с родителем, ограниченным в родительских правах, необходимо учитывать мнение другого родителя, не ограниченного в родительских правах. Указанное предложение позволит защитить как права ребенка, так и права родителя, с которым он проживает и чьи права не ограничены судом;

4) привести содержание подпункта 4 пункта 1 статьи 90 СК РФ (согласно которому правом требовать предоставления алиментов в судебном порядке от бывшего супруга наделяется нуждающийся супруг, достигший пенсионного возраста не позднее чем через пять лет с момента расторжения барка, если супруги состояли в браке длительное время) в соответствие с наименованием статьи ("Право бывшего супруга на получение алиментов после расторжения брака"). Указанная поправка носит юридико-технический характер и позволит устранить внутреннее противоречие содержания и наименования статьи.

2.2. Вторая группа поправок позволяет устранить противоречия норм СК и норм ГПК РФ. К ним относятся:

1) изменения в статью 17 СК РФ, согласно которой "муж не имеет права без согласия жены возбуждать дело о расторжении брака во время беременности жены и в течение года после рождения ребенка". Законопроектом положения статьи 17 СК РФ приводятся в соответствие с нормой части 1 статьи 4 ГПК РФ, согласно которой только "суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов";

2) изменения в статью 37 СК РФ, регулирующую признание имущества каждого из супругов их совместной собственностью. В действующей редакции статьи 37 СК РФ не указывается на судебную подведомственность, о наличии которой можно только предполагать, осуществляя анализ данной нормы и применяя общие положения статьи 8 СК РФ о судебной защите семейных прав. Предлагаемые авторами изменения позволят привести положения статьи 37 СК РФ в соответствие с пунктом 1 части первой статьи 22 ГПК РФ, предусматривающим, что суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из семейных правоотношений;

3) изменения в статью 125 СК РФ, в тексте которой используется устаревшее словосочетание "установление усыновления". Ранее в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР содержалась глава 29.1. "Установление усыновления (удочерения) ребенка". Однако согласно ГПК РФ суды рассматривают "дела об усыновлении" (например, пункт 4 части 1 статьи 23, статья 216, пункт 2 части 1 статьи 262, глава 29 ГПК РФ). Авторами законопроекта предлагается заменить словосочетание "установление усыновления" на слово "усыновление", что соответствует положениям ГПК РФ.

2.3. Законопроектом предлагается устранить противоречия норм СК РФ и ряда федеральных законов (третья группа поправок), в том числе:

1) положения пункта 2 статьи 21 СК РФ приводятся в соответствие с пунктом 4 статьи 33 Федерального закона "Об актах гражданского состояния". Так, действующая редакция соответствующей нормы СК РФ под уклонением от расторжения брака в органе записи актов гражданского состояния понимает в том числе "нежелание явиться для государственной регистрации расторжения брака". В то же время Федеральным законом "Об актах гражданского состояния" установлено, что "расторжение брака и государственная регистрация его расторжения производятся в присутствии хотя бы одного из супругов по истечении месяца со дня подачи супругами совместного заявления о расторжении брака". Предлагаемая авторами редакция позволит предотвратить возможные злоупотребления со стороны сотрудников органов записи актов гражданского состояния и упорядочить правоприменительную практику;

2) положения статьей 66 ("Осуществление родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка"), 67 ("Право на общение с ребенком дедушки, бабушки, братьев, сестер и других родственников"), 79 ("Исполнение решений суда по делам, связанным с воспитанием детей") и 112 ("Обращение взыскания на имущество лица, обязанного уплачивать алименты") приводятся в соответствие со статьей 109.3 Федерального закона "Об исполнительном производстве", регулирующей исполнение содержащихся в исполнительных документах требований об отобрании или о передаче ребенка, порядке общения с ребенком, и с частью 2 статьи 5.35 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушение родителями несовершеннолетних прав и интересов несовершеннолетних, выразившееся в лишении их права на общение с родителями или близкими родственниками, если такое общение не противоречит интересам детей, в намеренном сокрытии места нахождения детей помимо их воли, в неисполнении судебного решения об определении места жительства детей, в том числе судебного решения об определении места жительства детей на период до вступления в законную силу судебного решения об определении их места жительства, в неисполнении судебного решения о порядке осуществления родительских прав или о порядке осуществления родительских прав на период до вступления в законную силу судебного решения либо в ином воспрепятствовании осуществлению родителями прав на воспитание и образование детей и на защиту их прав и интересов.

Действующие редакции статей 66, 67, 79 и 112 СК РФ содержат отсылочные нормы, согласно которым к виновному лицу применяются меры, предусмотренные гражданским процессуальным законодательством. При этом в ГПК РФ (в отличие от ГПК РСФСР 1964 года, действовавшего на момент принятия СК РФ) таких мер ответственности нет.

2.4. В четвертую группу поправок вошли изменения в пункт 2 статьи 62 и абзац седьмой статьи 69 СК РФ.

Статьей 62 СК РФ регулируются права несовершеннолетних родителей. Однако действующая редакция пункта 2 статьи 62 СК РФ сдержит право (а не обязанность) органов опеки и попечительства назначить опекуна ребенку несовершеннолетних родителей, не состоящих в браке и не достигших возраста шестнадцати лет. Такого рода формулировка приводит к тому, что данная норма зачастую не реализуется на практике. Законопроектом предлагается возложить на органы опеки и попечительства обязанность назначать опекуна ребенку таких родителей, который будет являться его законным представителем и сможет защищать его права и законные интересы в компетентных органах.

Кроме того, авторы проекта федерального закона предлагают расширить перечень оснований лишения родительских прав, включив в него случаи совершения одним из родителей преступлений против жизни или здоровья другого родителя ребенка. Согласно положениям статьи 69 СК РФ родители могут быть лишены родительских прав, если они совершили умышленное преступление против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга. Поскольку перечень оснований лишения родительских прав является исчерпывающим, согласно действующей редакции не может быть лишен родительских прав родитель совершивший преступление против другого родителя ребенка, не являющегося супругом лица, совершившего преступление. Предложенное в законопроекте изменение, безусловно, направлено на защиту прав и законных интересов ребенка.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

4. Комитет Государственной Думы поддерживает принятие законопроекта, вместе с тем отмечает следующее.

4.1. Признавая необходимость внесения изменений в пункт 2 статьи 62 СК РФ об обязательном назначении опекуна ребенку несовершеннолетних родителей, не состоящих в браке и не достигших возраста шестнадцати лет, полагаем целесообразным установить преимущественное право родителей или иных близких родственников (бабушка, дедушка и др.) несовершеннолетних родителей быть назначенными опекунами такого ребенка.

4.2. Полагаем актуальным внести в СК РФ изменения, устанавливающие обязанность суда направлять в орган опеки и попечительства по месту жительства гражданина и по месту жительства ребенка в течение трех дней со дня вступления в законную силу решения суда выписку из решения о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничения родительских прав, об отмене ограничения родительских прав, об установлении усыновления ребенка. Указанные сведения необходимы органам опеки и попечительства в том числе при рассмотрении вопросов о возможности граждан быть усыновителями, стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах. Данная позиция поддерживается Министерством образования и науки Российской Федерации (письмо заместителя Министра образования и науки Российской Федерации В.Ш. Каганова от 26.06.2015 г. N МОН -П-2514).

Одновременно полагаем, что указанные замечания не умаляют значимость законопроекта и могут быть устранены при его подготовке ко второму чтению.

5. На законопроект поступило 65 положительных отзывов от законодательных (20 отзывов) и высших исполнительных (45 отзывов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отрицательных отзывов на проект федерального закона не поступило.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 806669-6 "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в части устранения правовых пробелов и внутренних противоречий".

Председатель Комитета

Е.Б. Мизулина