Пояснительная записка к проекту N 917598-6 "Кодекс Российской Федерации об административной ответственности" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту N 917598-6 "Кодекс Российской Федерации об административной ответственности"

Досье на проект федерального закона 

Необходимость разработки и принятия новой редакции федерального кодифицированного закона, систематизирующего материально-правовые и процессуально-правовые нормы об административной ответственности физических и юридических лиц, обусловливается следующими обстоятельствами.

1. Введенный в действие в 2002 году Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) во многом уже не соответствует конституционно-правовым требованиям, предъявляемым к юридической ответственности вообще и административной ответственности, в частности. Об этом свидетельствует анализ как многочисленных судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности положений КоАП РФ, так и судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данный анализ показывает, что назрела необходимость существенной корректировки общих положений КоАП РФ, регламентирующих принципы и основания административной ответственности, изменения самой концепции административной ответственности в плане трансформации ее из орудия чрезмерного давления на граждан и, особенно на субъекты предпринимательской деятельности, в цивилизованное правовое средство охраны нарушенных прав и законных интересов государства, общества, граждан, предупреждения новых правонарушений. Основным направлением реформирования института административной ответственности, на наш взгляд, является построение его на основе недопустимости установления данной ответственности за любые, даже совершенно не значимые, формальные нарушения требований нормативных правовых актов, бездумного и бессистемного роста числа составов административных правонарушений, постоянного повышения размеров административных штрафов. Напротив, административная ответственность должна основываться на принципах обоснованности ее установления за те или иные нарушения законодательства, справедливости, индивидуализации и соразмерности назначаемых физическим и юридическим лицам административных наказаний.

2. За период действия КоАП РФ с 2002 года по настоящее время существенно изменилось федеральное законодательство, положения которого охраняются мерами административной ответственности, что обусловливает необходимость системной корректировки составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью данного кодекса. Кроме того, в последние годы в Особенную часть КоАП РФ было внесено огромное число поправок и примечаний, большинство из которых, вносилось вне какой-либо системы, без взаимосвязи с существующей структурой указанной части кодекса, содержанием ее глав, действующими нормами, что повлекло серьезные проблемы применения их на практике. В этой связи возникла необходимость в кардинальной "чистке" положений Особенной части КоАП РФ, построении принципиально новой структуры данной части кодекса, в основе которой лежит классификация административных правонарушений и выделение соответствующих глав в зависимости от сферы функционирования государства, охраняемой мерами административной ответственности.

3. Практика применения процессуальной части КоАП РФ также свидетельствует о необходимости внесения в нее существенных изменений и уточнений. Главными вопросами, производства по делам об административных правонарушениях, требующими соответствующего урегулирования в КоАП РФ, являются вопросы системного изложения принципов данного производства, обеспечения состязательности сторон в данном производстве, четкой регламентации порядка упрощенного рассмотрения отдельных категорий дел об административных правонарушениях, конкретизации отдельных процессуальных понятий и порядка совершения процессуальных действий на всех стадиях указанного производства.

4. В целях гармонизации законодательства государств-членов Таможенного Союза, возникла необходимость учета опыта государств, входящих в этот союз, в частности республики Беларусь и республики Казахстан, в законодательном регулировании административной ответственности.

Приведенные выше факторы в совокупности, по нашему мнению, свидетельствуют о необходимости подготовки и принятия новой редакции федерального кодифицированного закона, регулирующего вопросы административной ответственности. Предлагается назвать данный федеральный закон Кодексом Российской Федерации об административной ответственности (КАО РФ). Предложение назвать кодекс, систематизирующий нормы об административной ответственности, Кодексом Российской Федерации об административной ответственности обусловливается тем, что основным, базовым понятием института административной ответственности является именно понятие "административная ответственность", а не понятие "административное правонарушение". Административное правонарушение-это лишь основание для применения к лицу мер административной ответственности. Если провести аналогию с уголовным правом, то кодекс, предусматривающий уголовную ответственность за преступления, именуется уголовным, исходя из вида юридической ответственности, а не кодексом о преступлениях, исходя из вида правонарушений, за совершение которых устанавливается уголовная ответственность.

Подготовленный и вносимый на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса Российской Федерации об административной ответственности (далее - КАО РФ) структурно включает в себя три части: Общую часть, Особенную часть и Процессуальную часть, состоящие в свою очередь из разделов и глав (всего 52 главы), и характеризуемые следующими основными принципиальными новеллами.

По Общей части проекта КАО РФ.

1. В предлагаемом проекте применена сплошная нумерация норм, что способствует более эффективному использованию данных норм правоприменителем.

2. Впервые введена норма, определяющая основания административной ответственности.

3. В структуру Общей части включены нормы, определяющие такие не предусмотренные действующим КоАП РФ, но необходимые в ходе правоприменительной деятельности принципы привлечения к административной ответственности как индивидуализация и справедливость. Уточнен с учетом правоприменительной практики принцип недопустимости повторного привлечения лица к административной ответственности.

4. Предложено обновленное определение понятия административного правонарушения. Впервые конкретизировано используемое, но не определенное в действующем КоАП РФ понятие "состав административного правонарушения" и раскрыты его элементы.

Введены нормы, определяющие моменты окончания административного правонарушения, формулирующие определения понятий "длящееся административное правонарушение" и "продолжаемое административное правонарушение", "повторность совершения административного правонарушения", "совокупность административных правонарушений". Определения указанных понятий в действующем КоАП РФ отсутствуют, несмотря на их востребованность в правоприменительной практике.

5. Впервые сформулировано официальное определение понятия административной ответственности, отсутствующее в действующем КоАП РФ. В отдельных статьях Общей части кодекса определены основания и особенности административной ответственности отдельных категорий физических и юридических лиц. Впервые установлены общие правила административной ответственности граждан Российской Федерации, не обладающих специальным правовым статусом.

Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выделены в самостоятельную категорию субъектов административного правонарушения, отличную от должностных лиц и юридических лиц. Определены общие правила привлечения таких граждан к административной ответственности.

Сформулировано новое понятие должностного лица как субъекта административного правонарушения и уточнены правила привлечения должностных лиц к административной ответственности. При этом к числу должностных лиц отнесены не только лица, замещающие должности в государственных органах, органах местного самоуправления, иных государственных и муниципальных организациях, но и руководители и иные лица, выполняющие управленческие функции в негосударственных и немуниципальных организациях.

Определены основания административной ответственности юридических лиц, уточнена формула вины юридического лица в совершении административного правонарушения, введено правило о недопустимости привлечения к административной ответственности государственных органов и органов местного самоуправления, обладающих статусом юридического лица, а также правило о недопустимости привлечения юридического лица к административной ответственности за неисполнение (ненадлежащее) исполнение обязанностей, возложенных законом или иным нормативным правовым актом не на само юридическое лицо, а на его руководителей или иных работников, должностных лиц.

6. Впервые обстоятельства, исключающие основания привлечения лица к административной ответственности и основания для освобождения лица от административной ответственности систематизированы в рамках отдельной главы Общей части кодекса. В действующем КоАП РФ такая глава отсутствует и соответствующие нормы "размыты". В качестве обстоятельств, исключающих привлечение лица к административной ответственности, впервые введены такие обстоятельства, как физическое или психическое принуждение, исполнение приказа или распоряжения. В числе оснований для освобождения лица от административной ответственности впервые введены такие основания как деятельное раскаяние, выражающееся в устранении лицом допущенных нарушений обязательных требований в установленный административно-юрисдикционным органом срок, и примирение с потерпевшим. Впервые определено понятие малозначительного административного правонарушения, выделены его отличительные признаки, не закрепленные в действующем КоАП РФ

7. Уточнены понятие административного наказания и цели его применения, понятия и условия применения отдельных видов административных наказаний, предусмотренных действующим КоАП РФ.

В целях установления единообразного упрощенного порядка исчисления размера административного штрафа, исключающего его различное понимание и применение на практике, предлагается определять размер административного штрафа исходя из расчетного показателя (базовой величины) для исчисления штрафа, устанавливаемого и периодически изменяемого специальным федеральным законом. Такой порядок определения размера административного штрафа уже действует в государствах Таможенного союза - республиках Беларусь и Казахстан. Первоначальный размер базовой величины расчетного показателя для исчисления размеров административного штрафа при введении в действие КАО РФ предлагается установить в сумме 1000 рублей.

Расширена сфера применения такого административного наказания как лишение специального права. К числу специальных прав, которых физическое или юридическое лицо может быть лишено в порядке привлечения к административной ответственности, отнесено право на осуществление отдельных видов предпринимательской или иной деятельности. Лишение данного права может устанавливаться и применяться лишь за повторное совершение административного правонарушения, объективная сторона которого состоит в грубом нарушении условий осуществления определенных видов деятельности, предусмотренных федеральными законами, другими нормативными правовыми актами, лицензией или иным специальным разрешением, предоставляющим лицу указанное право.

Расширена сфера действия такого административного наказания как обязательные работы, которые дополнены обязательными услугами и допущено их применение в отношении юридических лиц. Цель такой корректировки данного вида наказания заключается в том, чтобы максимально использовать организационно-технические и иные возможности юридических лиц, привлеченных к административной ответственности, для обеспечения благоустройства территории городских и сельских поселений, строительства и ремонта, расположенных на этих территориях объектов социально-культурной инфраструктуры, оказания социальной помощи нуждающимся в ней гражданам.

Расширена сфера применения такого вида административного наказания как административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения, действие которого распространено и на другие официальные массовые мероприятия, в том числе политические.

Изменено наименование и правила применения установленного действующим КоАП РФ административного наказания - административного приостановления деятельности. Данное наказание предлагается определить как "административный запрет на совершение определенных действий, осуществление определенной деятельности". Сущность этого наказания заключается в установлении временного запрета на производство, выпуск в обращение продукции, продажу товаров, выполнение работ, оказание услуг юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, на эксплуатацию (использование) физическими или юридическими лицами земельных участков, зданий, помещений, сооружений, иных объектов или технических средств (транспортных средств, механизмов, агрегатов, оборудования), на осуществление операций по счетам в банках и других финансовых учреждениях. Административный запрет на совершение определенных действий, осуществление определенной деятельности предлагается устанавливать и применять на срок от одних до девяноста суток, а административный запрет на эксплуатацию транспортных средств - на срок от одного месяца до одного года. Административный запрет на эксплуатацию транспортных средств может применяться за грубое нарушение правил дорожного движения, в частности, за повторное управление транспортным средством в состоянии опьянения, за повторное управление транспортным средством лицом, лишенным права управления.

К исключительным полномочиям суда (судей) отнесено назначение всех видов административных наказаний за исключением административного предупреждения и административного штрафа, что будет способствовать более объективному и беспристрастному рассмотрению дел о соответствующих административных правонарушениях.

8. В Общей части проекта КАО РФ уточнен и дополнен по сравнению с действующим КоАП РФ перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Изменены по сравнению с действующим КоАП РФ правила назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений. Данные изменения направлены на обеспечение возможности применения к лицу, совершившему два или более административных правонарушений, справедливого и соразмерного содеянному административного наказания.

Впервые введена норма о возможности применения к лицу, совершившему административное правонарушение, более мягкого административного наказания, чем предусмотрено законом. Такая возможность обеспечивается посредством назначения административного наказания, ниже установленного санкцией минимального размера либо замены предусмотренного санкцией административного наказания на более мягкое.

В целях обеспечения действия принципа равенства лиц, привлекаемых к административной ответственности, перед законом и в целях устранения возникшей в правоприменительной практике неопределенности при применении предусмотренных статьей 4.5 КоАП РФ дифференцированных сроков давности привлечения к административной ответственности (при отсутствии нормативно установленных критериев такой дифференциации, в частности категорий административных правонарушений) предусмотрен общий единый срок давности привлечения лица к административной ответственности, который составляет один год применительно ко всем административным правонарушениям.

Введена новая норма, определяющая правила устранения лицом, совершившим административное правонарушение, последствий данного правонарушения, в том числе возмещения причиненного имущественного или морального вреда, совершения иных действий, направленных на устранение допущенных нарушений законов или иных нормативных правовых актов.

По Особенной части проекта КАО РФ

1. Нормы Особенной части КАО РФ, определяющие составы административных правонарушений систематизированы в соответствии с принятым в теории административного права подходом в зависимости от сферы функционирования государства и общества, в которых совершаются соответствующие правонарушения, по следующим разделам: "Административные правонарушения против личности", "Административные правонарушения в сфере экономики", "Административные правонарушения в сфере землепользования, природопользования и охраны окружающей", "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, таможенного дела, несостоятельности(банкротства)", "Административные правонарушения в социально-культурной сфере, сфере информационной деятельности и архивного дела", "Административные правонарушения в сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка", "Административные правонарушения в сфере функционирования политической системы, государственного аппарата, обеспечения обороны и государственной безопасности". Такой подход позволяет наиболее точно и полно систематизировать административные правонарушения по объектному признаку и тем самым облегчить пользователю Кодекса поиск соответствующих правовых норм в его Особенной части.

2. В основу Особенной части проекта КАО РФ были положены нормы Особенной части действующего КоАП РФ, которые систематизированы в соответствии с предложенной выше структурой, дополнены и уточнены. Административные наказания в санкциях указанных норм Особенной части приведены в соответствие с положениями Общей части проекта КАО РФ.

По Процессуальной части проекта КАО РФ.

1. Впервые сформулированы определения понятий "производство по делам о привлечении к административной ответственности", "дело о привлечении к административной ответственности", отсутствующие в действующем КоАП РФ. В зависимости от особенностей порядка осуществления выделены два вида производства по делам о привлечении к административной ответственности: полное производство и упрощенное производство, используемое для ускоренного рассмотрения отдельных категорий дел, в частности дел о нарушениях требований безопасности дорожного движения, зафиксированных в автоматическом режиме.

2. Впервые систематизированы и полно раскрыты в отдельных статьях Кодекса принципы осуществления производства по делам о привлечении к административной ответственности, такие, как равенство лиц, участвующих в производстве по делу, перед законом и судом (судьей), органом, должностным лицом, разрешающим дело; гласность (открытость) производства по делу; независимость суда (судьи), органа, должностного лица, разрешающего дело; установление официального языка производства; законность и обоснованность совершения процессуальных действий и вынесения (принятия) процессуальных актов; своевременность, всесторонность, полнота, объективность и беспристрастность разрешения дела; состязательность и равноправие сторон производства по делу; обеспечение лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему права на защиту; презумпция невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности; обязательность вступивших в законную силу процессуальных актов по делу. Впервые установлен перечень грубых нарушений процессуальных норм КАО РФ, которые влекут недействительность совершенных органами, должностными лицами процессуальных действий, вынесенных ими процессуальных актов.

3. Впервые в целях обеспечения состязательности в производстве по делам о привлечении к административной ответственности выделены стороны данного производства при разрешении дела судом (судьей), а именно лицо, привлекаемое к административной ответственности, и должностное лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении, правовой статус которого нормативно закреплен в отдельной статье Кодекса.

4. Уточнены и дополнены нормы действующего КоАП РФ, регламентирующие правовой статус участников производства по делам о привлечении к административной ответственности, правила доказывания по этим делам, порядок возбуждения и рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности, пересмотра и исполнения, вынесенных по ним процессуальных актов, применения мер обеспечения производства.

На стадии возбуждения дела о привлечении к административной ответственности введена новая процедура- процедура административной проверки, которая должна осуществляться по каждому делу, за исключением дел, разрешаемых в упрощенном порядке и дел, по которым необходимо проведение административного расследования.

5. Действие процессуальной части КАО РФ будет распространяться и на арбитражные суды при рассмотрении ими дел о привлечении к административной ответственности и дел об обжаловании постановлений и решений органов и должностных лиц о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

Принятие Кодекса Российской Федерации об административной ответственности потребует внесения поправок в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, выдачи иных специальных разрешений, в части изменения порядка аннулирования лицензий и иных специальных разрешений, а также в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в части исключения из него норм, регулирующих порядок рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту Кодекса Российской Федерации об административной ответственности

Принятие Кодекса Российской Федерации об административной ответственности не потребует дополнительных затрат, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятия в связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административной ответственности

Принятие Кодекса Российской Федерации об административной ответственности ведет к признанию утратившим силу с 1 января 2017 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30.12. 2001 года N 195-ФЗ с внесенными в него изменениями и дополнениями.) и приведению в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административной ответственности действующих на территории Российской Федерации федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, связанных с административной ответственностью.