Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 602468-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ("О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции", иные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации") (второе чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 602468-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"
("О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции", иные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации")
(второе чтение)

Досье на проект федерального закона

Подпунктом "а" пункта 6 статьи 1 проекта федерального закона (далее - проект) предлагается дополнить абзац первый части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон) после слов "других лиц" словами "(хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей". Тем самым лицу, занимающему доминирующее положение, запрещаются действия (бездействия), результатом которых являются или могут являться также ущемление интересов других хозяйствующих субъектов только в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей. При этом полагаем, что данную норму следует уточнить ссылкой на то, что интересы неопределенного круга потребителей ущемляются в результате определенной модели поведения хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение.

Проектируемым положением части 5 статьи 10 Федерального закона закрепляется полномочие антимонопольного органа по инициированию установления Правительством Российской Федерации специального регулирования, обусловленного деятельностью отдельных хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на соответствующих товарных рынках и не являющихся субъектами естественных монополий, то есть Правительство Российской Федерации должно установить исключительно для отдельного хозяйствующего субъекта уникальные правила ведения коммерческой деятельности (подпункт "б" пункта 5 статьи 1 проекта). Также представляется неясным, каким именно актом Правительства Российской Федерации должны устанавливаться правила коммерческой деятельности, уникальные для каждого отдельного хозяйствующего субъекта, определенного в соответствии с решением антимонопольного органа. В связи с этим следует вновь обратить внимание на отсутствие в законодательстве однозначного понимания границ товарного рынка, правил, определяющих момент и порядок вступления в силу решения антимонопольного органа, а также на то, что проектом федерального закона не предусматривается определение периодов времени, в пределах которых необходимо введение правил недискриминационного доступа к товарам. Следует также учесть, что Федеральным законом не предусматриваются иные решения антимонопольного органа, кроме фиксирующих нарушение антимонопольного законодательства и предписывающих их устранение. Проектируемая норма не содержит механизм её реализации (например, решение антимонопольного органа, которым установлен факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующего положения, направляется в Правительство Российской Федерации напрямую либо через Федеральную антимонопольную службу, принимается ли Правительством Российской Федерации соответствующий акт в случае, когда решение антимонопольного органа обжалуется в судебном порядке). Из пункта 5 части 1 статьи 49 и проектируемой части 5 статьи 10 Федерального закона следует, что антимонопольный орган при принятии решения также может разрешить вопрос о необходимости обратиться в Правительство Российской Федерации для установлении в отношении правонарушителя акта, содержащего правила недискриминационного доступа к производимым и (или) реализуемым им товарам, которое в этом случае будет обязано принять такой акт. Проектируемая часть 5 статьи 10 Федерального закона не предусматривает возможности судебного обжалования такого акта и его пересмотра в случае изменения, например, доли хозяйствующего субъекта на соответствующем товарном рынке.

Проектируемая статья 14.6 Федерального закона нуждается в соглосовании с положениями главы 75 Гражданского кодекса Российской Федерации (исключительное право на секреты производства может принадлежать хозяйствующему субъекту-конкуренту как обладателю секрета производства в связи с его созданием (введением режима конфиденциальности в отношении никому не известной информации), на основании договора отчуждения. В этом случае только с согласия хозяйствующего субъекта-конкурента осуществляется получение и использование секрета производства. В случае, когда хозяйствующий субъект-конкурент получает право на использование соответствующего секрета производства на основании лицензионного договора, использование такого секрета производства другим лицом возможно с согласия обладателя данного секрета производства.

Обращаем внимание на то, что в части 1 статьи 17 Федерального закона содержится перечень действий, которые запрещаются при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, поскольку они приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Проект дополняет перечень запрещенных действий соглашением "между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками таких торгов...", которое должно рассматриваться как самостоятельное требование.

В проектируемой главе 5.1 Федерального закона предусмотрено создание государственных и муниципальных унитарных предприятий с предварительного согласия антимонопольного органа, которое он дает в случае, если такое предприятие создается для осуществления деятельности на товарном рынке с неразвитой или недостаточно развитой конкуренцией, определение которой осуществляется на основе анализа состояния конкуренции, проводимого в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом (пункт 11 статьи 1 проекта). Полагаем, что с точки зрения защиты публичных интересов (см., например абзац 3 пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях") в проектируемом законе следует установить критерии, которым должен отвечать указанный товарный рынок, основания для отказа в удовлетворении ходатайства и для отказа в даче согласия на создание унитарного предприятия, а также определить случаи, когда принимается решение об удовлетворении ходатайства и даче согласия на создание государственного или муниципального унитарного предприятия с одновременной выдачей соответствующего предписания.

Полагаем, что часть 2 проектируемой статьи 21.1 Федерального закона является излишней, поскольку воспроизводит положения части 1 статьи.

Согласно части 3 проектируемой статьи 21.4 Федерального закона создаваемое унитарное предприятие должно осуществлять свою деятельность на товарном рынке, который отвечает критериям, предусмотренным пунктом 1 части 2 статьи 21.3 Федерального закона. Полагаем, что указание в упомянутой норме на неразвитость или недостаточную развитость конкуренции на товарном рынке не представляется возможным квалифицировать в качестве критериев товарного рынка.

Часть 3 проектируемой статьи 21.4 Федерального закона нуждается в уточнении, поскольку создается неопределенность в основании ликвидации унитарного предприятия (унитарное предприятие, созданное с нарушением установленного порядка можно в судебном порядке ликвидировать лишь в случае, если оно осуществляет деятельность на товарном рынке с неразвитой или недостаточно развитой конкуренцией, в то время как в силу пункта 3 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации допущенные при создании юридического лица грубые нарушения закона, носящие неустранимый характер, являются основанием для ликвидации юридического лица).

Из проектируемой части 4 статьи 23 Федерального закона следует, что создаваемый коллегиальный орган по существу будет пересматривать решения и (или) предписания территориальных органов не на предмет правильности применения антимонопольного законодательства и защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, а на соответствие их выданным разъяснениям по вопросам практики применения антимонопольного законодательства. Об этом свидетельствует также положение проектируемой части 6 названной статьи, согласно которой лицо, не участвовавшее в деле, не вправе представлять в федеральный антимонопольный орган жалобу на решение и (или) предписание территориального органа, которыми затрагиваются его права и законные интересы.

Проектируемая часть 7 статьи 23 Федерального закона нуждается в дополнительном обсуждении, поскольку из концепции проекта федерального закона следует, что дело о нарушении антимонопольного законодательства и рассмотрение жалобы на несоответствие решения и (или) предписания территориального органа установившейся практики применения антимонопольного законодательства воспринимаются как относительно самостоятельные административные процедуры. В связи с этим для соблюдения прав лиц, участвовавших в деле о нарушении антимонопольного законодательства, их следует надлежащим образом известить об инициировании пересмотра решения и (или) предписания территориального органа на предмет соответствия единообразию толкования и применения антимонопольного законодательства. Лишь после этого дальнейшее информирование о ходе рассмотрения жалобы посредством размещения соответствующей информации на сайте федерального антимонопольного органа будет допустимым.

Проектируемые части 14 и 15 статьи 23 Федерального закона требуют разъяснения вопроса о том, сохраняет ли правовую силу пересмотренное решение территориального органа в период с момента оглашения резолютивной части решения коллегиального органа и до момента вступления его в силу.

Положения проектируемых статьей 42.1 и 42.2 Федерального закона в части, касающейся оставления без рассмотрения повторного отвода эксперту, члену комиссии, нуждаются в дополнительном обсуждении, поскольку повторный отвод может быть заявлен по иным основаниям, которые свидетельствуют о заинтересованности либо отсутствии объективности, и которые не были предметом исследования при первом заявлении об отводе.

В части 4 проектируемой статьи 48.1 Федерального закона полагаем, что срок, ранее которого не может быть назначена дата очередного рассмотрения дела, не учитывает разумный срок прохождения почты, времени на ознакомление с заключением об обстоятельствах дела и времени на подготовку пояснения по такому заключению.

Требует дополнительного обсуждения и доработки предлагаемое проектом (подпункт "в" пункта 5 статьи 2) примечание к статье 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), поскольку неясно, о каком "предписании" идет речь. Обращаем внимание, что в случае освобождения лица от административной ответственности, в том числе в соответствии с примечанием к статье Кодекса, выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении (статья 2.9 Кодекса). Кроме того, институт "признания вины" Кодексом не предусмотрен, а также остается неясным порядок такого признания. Вместе с тем полагаем установление такого условия излишним, поскольку лицо уже добровольно заявило в антимонопольный орган о заключении им недопустимого соглашения.

Следует также отметить, что словосочетание "лицо признало вину в совершении административного правонарушения" (подпункт "б" пункта 7 статьи 2 проекта) в Кодексе не применяется.

Замечания юридико-технического и лингвостилистического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков