Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 794430-6 "О внесении изменений в статьи 28 и 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы Ф.С. Тумусовым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 794430-6 "О внесении изменений в статьи 28 и 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
внесенный депутатом Государственной Думы Ф.С. Тумусовым

Досье на проект федерального закона

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрел данный проект федерального закона.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), согласно которым заместители председателя избирательной комиссии назначаются из числа членов комиссии с правом решающего голоса, предложенных в её состав политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Проектируемыми нормами в статье 28 Федерального закона N 67-ФЗ также предлагается закрепить положение, согласно которому решение комиссии об избрании, о назначении на должность либо об освобождении от должности заместителя Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации принимается большинством голосов членов комиссии с правом решающего голоса.

Одновременно законопроектом предлагается установить, что решение об освобождении от должности "председателя, заместителя Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, секретаря комиссии" принимается тайным голосованием. Следует отметить, что из контекста указанной проектируемой нормы не ясно, о "председателе" избирательной комиссии какого уровня идёт речь.

Законопроектом предлагается также скорректировать пункт 12 статьи 29 Федерального закона N 67-ФЗ, исключив из него положение о том, что заместитель председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и иной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работает на постоянной (штатной) основе.

Согласно действующей редакции пункта 8 статьи 28 Федерального закона N 67-ФЗ предусмотрено избрание заместителя председателя избирательной комиссии из числа членов комиссии с правом решающего голоса на её первом заседании тайным голосованием. Как следует из проектируемых изменений, автором законопроекта процедура "избрания" заменяется процедурой "назначения" заместителей председателя избирательной комиссии. Такое изменение концептуально не соответствует принципу коллегиальности в деятельности избирательных комиссий, закрепленному в пункте 1 статьи 28 Федерального закона N 67-ФЗ, предполагающему избираемость должностных лиц избирательных комиссий и учёт мнений всех членов соответствующей комиссии с правом решающего голоса.

Кроме того, пунктом 12 статьи 20 Федерального закона N 67-ФЗ установлено, что избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Аналогичное правило содержат в себе Руководящие принципы относительно выборов, принятые на 52 сессии Европейской комиссии "За демократию через право" (Венецианской комиссии), в соответствии с которым ответственность за соблюдение избирательного законодательства должен нести беспристрастный орган.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 16 января 2007 года N 160-ОП также установил, что "одним из принципов, на которых строится работа избирательных комиссий в ходе организации и проведения выборов, референдумов, является принцип независимости, означающий в том числе независимость и беспристрастность их членов как лиц, наделенных публично-значимыми функциями".

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. N14-П отражена правовая позиция, согласно которой "определяя порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, федеральный законодатель не только вправе, но и обязан осуществлять такое правовое регулирование, которое, с одной стороны, отвечало бы целям обеспечения свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при реализации ими избирательных прав и права на участие в референдуме, а с другой - не допускало использования публично значимых полномочий избирательных комиссий в ущерб правам и свободам граждан и иным конституционным ценностям, что в равной мере относится и к определению условий назначения граждан Российской Федерации членами избирательных, в том числе территориальных, комиссий с правом решающего голоса и исполнения ими соответствующих полномочий".

Поскольку проектируемыми изменениями предлагается установить порядок работы заместителей председателя избирательной комиссии на непостоянной основе, предполагающей возможное наличие иного места работы, соблюдение указанного принципа независимости становится невозможным, а качество работы избирательных комиссий может существенно снизиться, поскольку работа на должностях председателя и заместителя председателя избирательной комиссии предполагает большой объём обязанностей в период подготовки и проведения выборов. В частности, пунктом 10 статьи 70 Федерального закона N 67-ФЗ предусмотрено, что ответственность за сохранность избирательной документации, документации референдума возлагается на председателя (заместителя председателя) и секретаря соответствующей комиссии до передачи документации в вышестоящую комиссию либо в архив.

Кроме того, должность заместителя председателя избирательной комиссии по своему смыслу предполагает исполнение обязанностей председателя комиссии на период его отсутствия, что при наличии иного постоянного места работы у заместителя может оказаться невозможным и, соответственно, приведёт к нарушению строго регламентированных законом сроков организации выборов и отдельных избирательных процедур, за которые несёт ответственность избирательная комиссия.

Проектируемыми изменениями не учитываются особенности системы избирательных комиссий в Российской Федерации, закрепленной Федеральным законом N 67-ФЗ. В частности, пунктом 3 статьи 27 указанного Федерального закона установлено, что число членов участковой комиссии с правом решающего голоса определяется в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного участка, и если численность избирателей не превышает 1001 человека, то состав участковой комиссии формируется в пределах 3 - 9 членов. В данной ситуации в соответствии с проектируемыми нормами, если комиссия будет образована из трех членов, то положения законопроекта становятся неисполнимыми, поскольку в настоящее время количество политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, равном четырем. Может возникнуть и ситуация, когда число политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, превысит указанные значения, что также приведёт к невозможности реализации положений законопроекта на практике.

Проектируемые нормы также могут негативно сказаться на работе избирательной комиссии поселения, которая может быть сформирована из шести членов (пункт 6 статьи 24 Федерального закона N 67-ФЗ), и в этом случае в ее составе будет избран председатель, четыре его заместителя и один секретарь.

Кроме того, в действующей редакции Федерального закона N 67-ФЗ вопросы избрания заместителя Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - ЦИК РФ), а также организации деятельности указанной комиссии в силу её особого статуса регулируются отдельной статьей 21. Согласно пункту 7 указанной статьи заместитель Председателя ЦИК РФ избирается членами ЦИК РФ из своего состава тайным голосованием. Положения законопроекта, предлагая скорректировать этот порядок, вносят изменения в пункт 13 статьи 28 Федерального закона N 67-ФЗ, регламентирующий вопросы, не связанные с организацией деятельности ЦИК РФ, следствием чего является противоречие между нормами данного Федерального закона, что может серьёзно затруднить работу Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которая является федеральным государственным органом, организующим, в частности, подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы.

Следует также отметить, что законопроектом не приводится в соответствие с его концепцией целый ряд положений Федерального закона N 67-ФЗ, что повлечёт за собой дополнительные внутренние противоречия между его нормами и невозможность их реализации на практике (в частности, пункт 12 статьи 30, пункты 4, 6 и 10 статьи 68, пункт 10 статьи 70).

На законопроект имеется отрицательный официальный отзыв Правительства Российской Федерации.

Таким образом, предлагаемые автором законодательные изменения противоречат принципам и нормам действующего федерального законодательства, в связи с чем Комитет предлагает законопроект отклонить.

Утверждено на заседании Комитета 4 сентября 2015 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин