Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию
на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по образованию, рассмотрев проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее Законопроект) в части финансирования сферы образования, отмечает следующее.

Формирование проекта федерального бюджета на 2016 год проведено на основе "базового" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год, в рамках которого значения большинства макроэкономических показателей были снижены по сравнению с параметрами прогноза, утвержденными в Федеральном законе N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Основные характеристики проекта бюджета представлены в таблице 1.

Таблица 1

Основные характеристики федерального бюджета на 2016 год

(млрд. рублей)
Показатели	2014 год (отчет)	2015 год (оценка)	2016 год
			Закон N 384-ФЗ	Законопроект	Отклонение
1	2	3	4	5	6=5-4
Доходы, всего	14 496,9	13 251,3	15 795,5	13 738,5	-2 057,0
%% к ВВП	20,3	18,0	19,0	17,5	-1,5
Расходы, всего	14 831,6	15 417,3	16 271,8	16 098,7	-173,1
%% к ВВП	20,8	21,0	19,6	20,5	0,9
Дефицит (-) / Профицит (+)	-334,7	-2 166,0	-476,3	-2 360,2	-1 883,9
%% к ВВП	-0,5	-3,0	-0,6	-3,0	-2,4
Ненефтегазовый дефицит	-7 768,5	-8 045,8	-8 508,3	-8 405,1	103,2
%% к ВВП	-10,9	-10,9	-10,2	-10,7	-0,5

В 2016 году прогнозируется снижение доходов федерального бюджета до 17,5% ВВП по сравнению с прогнозной оценкой 18,0% ВВП в 2015 году.

Расходы по разделу "Образование" в проекте федерального бюджета на 2016 год существенно сокращены и характеризуются следующими данными (таблица 2).

Таблица 2

млн. рублей
Наименование	2015 год*	2016 год
		Закон N 384-ФЗ	Проект	Отклонение
1	2	3	4	5 = 4 - 3
Образование	632 035,3	636 384,0	578 654,0	-57 730,0
%% к ВВП	0,9	0,8	0,7	0,0
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	4,1	4,0	3,6	-0,4

Бюджетные ассигнования в 2016 году по разделу "Образование" запланированы в объеме 578 654,0 млн. рублей. Объем бюджетных ассигнований в 2016 году по сравнению с уровнем 2015 года меньше на 53 381,3 млн. рублей. По отношению к объему ВВП расходы по разделу "Образование" составляют в 2016 году 0,7 процента. Их доля в общем объеме расходов федерального бюджета по сравнению с 2015 годом (4,1%) уменьшилась и составит 3,6 процента. В реальном выражении сокращение финансирования оказывается еще больше, поскольку в таблице 2 доля в общем объеме расходов представлена без учета условно утвержденных расходов, а резервирование бюджетных ассигнований по разделу "Образование" при формировании проекта федерального бюджета на 2016 год не осуществлялось.

Расходы федерального бюджета в 2015-2016 годах на финансирование государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы представлены в таблице 3.

Таблица 3

млн. рублей
Наименование	Код ГП	2015 год*	2016 год
			Закон N 384-ФЗ	Проект	Отклонение, %	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4	5	6 = 5/4 х 100	7 = 5/3 х 100
Расходы на реализацию государственных программ Российской Федерации, всего		8 707 049,4	8 920 905,3	8 874 171,2	99,5	101,9
в том числе:
Государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы	02	447 032,9	449 794,3	404 894,4	90,0	90,6

Комитет обращает внимание на то, что в представленном проекте федерального бюджета на 2016 год расходы на государственную программу Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы сокращены почти на 10 процентов, при том, что расходы на реализацию государственных программ Российской Федерации в целом возросли на 2 процента.

Планируемые расходы федерального бюджета в 2016 году на реализацию подпрограмм и федеральных целевых программ в составе государственной программы "Развитие образования" на 2013-2020 годы представлены в таблице 4.

Таблица 4

млн. рублей
Наименование	2016 год
	Закон N 384-ФЗ	Проект	Отклонение, %
1	2	3	4 = 3/2 х 100
Всего	449 794,3	404 894,4	90,0
в том числе:
Подпрограмма "Реализация образовательных программ профессионального образования"	424 796,7	381 197,3	89,7
Подпрограмма "Содействие развитию дошкольного и общего образования"	1 159,3	1 286,6	111,0
Подпрограмма "Развитие дополнительного образования детей и реализация мероприятий молодежной политики"	5 606,3	7 528,5	134,3
Подпрограмма "Совершенствование управления системой образования"	1 734,1	1 793,4	103,4
Федеральная целевая программа развития образования на 2016 - 2020 годы	16 105,9	11 957,9	74,2
Федеральная целевая программа "Русский язык" на 2016 - 2020 годы	392,0	1 130,6	288,4

Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, предусмотренные в проекте федерального бюджета на 2016 год, составят 404 894,4 млн. рублей. По сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом N 384-ФЗ, объемы бюджетных ассигнований уменьшены на 44 899,9 млн. рублей.

На снижение параметров финансового обеспечения реализации государственной программы оказало влияние сокращение бюджетных ассигнований в объеме 24 100,0 млн. рублей по подпрограмме "Реализация образовательных программ профессионального образования", связанных с оплатой труда педагогических работников федеральных образовательных учреждений, в связи с приведением статистического показателя среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности) в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 сентября 2015 года N 973 "О совершенствовании статистического учета в связи с включением в официальную статистическую информацию показателя среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности)". Кроме того, бюджетные ассигнования в объеме 187,0 млн. рублей на обеспечение деятельности центрального аппарата Минобрнауки России перераспределены с указанной подпрограммы на непрограммные направления расходов федерального бюджета.

Ранее в своем заключении на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" Комитет уже обращал внимание на то, что представляемое описание расходов бюджета и состава государственной программы не дает возможности оценивать и сравнивать объемы средств, выделяемых на отдельные мероприятия или направления. Таким образом, реализация функции парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений палатами Федерального Собрания Российской Федерации была ограничена несовпадением языка описания проекта бюджета и текста государственной программы. В рассматриваемом проекте федерального бюджета данное предложение учтено. Как отмечается в пояснительной записке, "Особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2016 год является отражение бюджетных ассигнований в разрезе не только государственных программ Российской Федерации, их подпрограмм, но и основных мероприятий. Включение в структуру кода целевой статьи расходов, кода основного мероприятия государственных программ Российской Федерации позволяет обеспечить непосредственную увязку бюджетных ассигнований с основными мероприятиями и соответствующими им целевыми показателями (индикаторами), что в свою очередь способствует повышению обоснованности бюджетных расходов на этапе их формирования, улучшению их прозрачности, расширению возможностей для оценки их эффективности".

Комитет по образованию считает необходимым отметить, что в Законопроекте проведена необходимая корректировка наименований мероприятий в соответствии с наименованиями целевых статей расходов проекта федерального бюджета. В состав проекта государственной программы "Развитие образования" включены правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в виде отдельных приложений, на что указывалось в заключении комитета на проект федерального закона N 611445-6 "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

Комитет поддерживает включение в состав ГП "Развитие образования" ведомственной целевой программы повышения квалификации инженерно-технических кадров (далее ВЦП), которая направлена на создание условий для совершенствования квалификации инженерно-технических кадров, занятых на предприятиях и в организациях реального сектора экономики, как в проектно-конструкторской, технологической или научно-исследовательской деятельности, так и непосредственно на производстве, но при этом отмечает, что ВЦП не обеспечена в должной мере финансированием, которое предусмотрено ежегодно в объеме 160 876,8 тыс. рублей. Данный объем финансирования не соответствует целям, задачам и планируемым результатам ВЦП.

Комитет поддерживает включение в ГП "Развитие образования" задачи оказания содействия субъектам Российской Федерации в создании новых мест в общеобразовательных организациях в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными требованиями к условиям обучения, обеспечивающими односменный режим обучения в 1-11 (12) классах в общеобразовательных организациях. Вместе с этим рассматриваемый проект федерального бюджета на 2016 год не дает возможности оценить ни факт реализации указанной задачи, ни планируемых объемов ее финансирования. В представленном варианте ГП "Развитие образования" записано, что достижение показателя "Число новых мест в общеобразовательных организациях субъектов Российской Федерации" предусмотрено в рамках реализации программы "Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях" на 2016-2025 годы". Однако такой программы в составе проекта бюджета не представлено. Рассматриваемый Законопроект содержит только следующее положение: "Необходимо отметить, что в части 1 статьи 21 законопроекта предлагается предусмотреть положение о возможности распределения зарезервированных бюджетных ассигнований в объеме до 342 200 000,0 тыс. рублей по решениям Президента Российской Федерации, а также в установленных поручениями Президента Российской Федерации случаях, определяемых решениями Правительства Российской Федерации. Одним из предлагаемых направлений использования данных бюджетных ассигнований, является финансовое обеспечение программы содействия созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях".

Таким образом, в настоящее время конкретное финансовое обеспечение программы содействия созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях в проекте федерального бюджета на 2016 год отсутствует, что автоматически лишает субъекты Российской Федерации возможности планирования расходов собственных бюджетов на софинансирование создания новых мест в общеобразовательных организациях, расположенных на их территориях.

Минобрнауки России направляло в адрес Государственной Думы проект изменений в ГП "Развитие образования", который предусматривал включение в подпрограмму 1 "Реализация образовательных программ профессионального образования" отдельного основного мероприятия "Ведомственная целевая программа "Развитие интегрированной системы обеспечения высококвалифицированными кадрами организаций оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации в 2016-2020 годах". Комитет считает данную программу приоритетной. Вместе с тем, практическая реализация ВЦП "Кадры ОПК" вызывает серьезные опасения, поскольку денежные средства на ее выполнение не выделены. За рамками рассмотрения и финансирования остались вопросы совершенствования инфраструктурного и кадрового обеспечения повышения качества подготовки кадров для ОПК.

Исходя из изложенного, а также полагая что:

система образования является неотъемлемой составляющей системы национальной безопасности Российской Федерации;

состояние системы образования оказывает влияние на все составляющие социальной сферы, обеспечивая все сферы высококвалифицированными кадрами, повышая социальную защищенность граждан на рынке труда, развивая культурный потенциал общества,

Комитет считает, что:

1. При планировании ассигнований федерального бюджета на 2016 год нельзя допускать ни абсолютного сокращения расходов федерального бюджета по разделу "Образование", ни относительного - как доли в валовом внутреннем продукте или в бюджете Российской Федерации. Объем бюджетных ассигнований в части финансирования сферы образования, предусматриваемый Законопроектом, не обеспечивает необходимых темпов и приоритетности развития системы образования Российской Федерации.

2. Требуется выделение дополнительных бюджетных ассигнований для:

- мероприятия по завершению модернизации региональных систем дошкольного образования;

- предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программы содействия созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях;

- завершения работ по созданию в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности, условий для занятий физической культурой и спортом, строительства спортивных объектов шаговой доступности и бассейнов в высших учебных заведениях Российской Федерации;

- реализации программы восполнения дефицита мест в общежитиях высших учебных заведений;

- реализации ведомственной целевой программы повышения квалификации инженерно- технических кадров;

- реализации ведомственной целевой программы "Развитие интегрированной системы обеспечения высококвалифицированными кадрами организаций оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации в 2016-2020 годах";

- индексации размеров стипендиального фонда студентов в объемах фактической инфляции.

3. Важно сохранить на уровне не ниже 2015 г. расходы на реализацию программы развития Крымского федерального университета и выделить дополнительные средства на программу развития Севастопольского национального технического университета, а также должна быть продолжена системная поддержка развития систем образования Республики Крым и г. Севастополя в форме целевых межбюджетных трансфертов.

4. Законопроект может быть рекомендован к принятию его Государственной Думой в первом чтении только при условии учета высказанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.А. Никонов