Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья
на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 24.10.2015 N 263/1 Комитет Государственной Думы по охране здоровья рассмотрел проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, документы и материалы, представленные одновременно с проектом федерального закона, и отмечает следующее.

Основные особенности формирования расходов бюджетной системы Российской Федерации на здравоохранение

Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, представленному вместе с проектом федерального бюджета на 2016 год, ключевыми направлениями государственной политики в сфере здравоохранения до 2018 года являются:

- обеспечение принятия дополнительных мер по повышению медико-экономической эффективности системы здравоохранения на основе научно обоснованного анализа;

- разработка методики затрат в медицинских организациях на оказание медицинской помощи и расчета стоимости программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

- внедрение системы клинических рекомендаций (протоколов лечения);

- принятие "дорожной карты" развития центров ядерной медицины и диагностики.

Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов государственные расходы на здравоохранение из всех источников в абсолютном выражении в 2016 году составят 2 852,7 млрд. рублей, или 3,4% к ВВП.

Динамика расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на здравоохранение характеризуются следующими данными:

млрд. рублей
Наименование	2015 год		2016 год		2017 год		2018 год		изменения в % к итогу 2018 год к 2015 году
	млрд. рублей	в % к итогу	млрд. рублей	в % к итогу	млрд. рублей	в % к итогу	млрд. рублей	в % к итогу
Здравоохранение	2 745,8	9,2	2 852,7	9,2	3 186,8	9,7	3 351,2	9,8	0,6

Государственные расходы на здравоохранение увеличиваются с 2 745,8 млрд. рублей в 2015 году до 3 351,2 млрд. рублей в 2018 году, или на 22%. При этом их доля в структуре расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации растет соответственно с 9,2 до 9,8%.

Общее снижение объема доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации по отношению к ВВП определяет тенденцию к снижению расходов по отношению к ВВП практически по всем разделам.

Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в % ВВП

Наименование	2015 год	2016 год	2017 год	2018 год
Всего	40,8	37,4	36,2	34,3
Здравоохранение	3,8	3,4	3,5	3,4

Государственные расходы на здравоохранение в процентах к ВВП к 2018 году останутся на уровне 2016 года - 3,4%.

Ассигнования федерального бюджета на государственную программу Российской Федерации "Развитие здравоохранения"

Государственная программа Российской Федерации "Развитие здравоохранения" утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 294 (далее - государственная программа "Развитие здравоохранения").

Целью государственной программы "Развитие здравоохранения" является обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки.

Государственная программа "Развитие здравоохранения" в уточненной структуре включает 13 подпрограмм.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения" характеризуются следующими данными:

млн. рублей
Наименование	Код ГП	2015 год*	2016 год
			Закон N 384-ФЗ	Проект	Отклонение, %	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4	5	6 = 5/4 х 100	7 = 5/3 х 100
Государственная программа Российской Федерации "Развитие здравоохранения"	01	394 150,1	272 808,7	349 107,3	128,0	88,6
в том числе:
Подпрограмма "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи"		117 953,5	68 795,0	68 464,3	99,5	58,0
Подпрограмма "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи"		136 901,7	68 137,3	155 882,3	228,8	113,9
Подпрограмма "Развитие и внедрение инновационных методов диагностики, профилактики и лечения, а также основ персонализированной медицины"		35 412,2	38 054,6	32 314,8	84,9	91,3
Подпрограмма "Охрана здоровья матери и ребенка"		4 035,4	2 386,7	4 334,8	181,6	107,4
Подпрограмма "Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей"		9 352,7	10 902,1	9 780,1	89,7	104,6
Подпрограмма "Кадровое обеспечение системы здравоохранения"		1 755,8	1 477,9	1 379,9	93,4	78,6
Подпрограмма "Развитие международных отношений в сфере охраны здоровья"		1 046,3	560,1	884,4	157,9	84,5
Подпрограмма "Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья"		32 707,2	33 054,7	29 443,5	89,1	90,0
Подпрограмма "Медико-санитарное обеспечение отдельных категорий граждан"		21 575,8	20 035,4	17 531,6	87,5	81,3
Подпрограмма "Управление развитием отрасли"		6 797,4	3 431,2	3 076,9	89,7	45,3
Подпрограмма "Организация обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации"		23 860,0	25 431,0	25 441,0	100,0	106,6
Подпрограмма "Развитие скорой медицинской помощи"		2 752,1	542,9	573,7	105,7	20,8

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 года

В проекте федерального бюджета на 2016 год бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие здравоохранения" предусмотрены в объеме 349,1 млрд. рублей. Это на 45,0 млрд. рублей, или на 11,4%, меньше уровня 2015 года.

Разницу составляют, главным образом, следующие расходы:

- 16,0 млрд. рублей - улучшение лекарственного обеспечения и компенсация расходов в связи с удорожанием стоимости лекарственных средств в рамках реализации пункта 58 распоряжения Правительства Российской Федерации от 27.01.2015 N 98-р (дополнительно выделены в 2015 году, в 2016 году не предусматриваются);

- 31,8 млрд. рублей - оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов (в 2016 году бюджетные ассигнования на указанные цели будут распределены путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись в течение финансового года за счет перераспределения с государственной программы "Социальная поддержка граждан").

На снижение расходов по государственной программе "Развитие здравоохранения" повлияли также общие подходы по формированию проекта федерального бюджета.

Финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, в 2016 году будет осуществляться за счет межбюджетных трансфертов, передаваемых федеральному бюджету из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в объеме 90,7 млн. рублей, а также на софинансирование расходов, возникающих при оказании гражданам Российской Федерации высокотехнологичной медицинской помощи в субъектах Российской Федерации, в объеме 6,0 млрд. рублей.

В проекте федерального бюджета на 2016 год в полном объеме сохранены бюджетные ассигнования на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан, на финансовое обеспечение закупок препаратов для профилактики и лечения ВИЧ-инфекции и гепатитов В и С, туберкулеза, злокачественных заболеваний лимфоидной, кроветворной тканей и других заболеваний, а также на мероприятия в рамках национального календаря профилактических прививок.

Ассигнования федерального бюджета на Государственную программу Российской Федерации "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы

Целью государственной программы "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы является создание инновационной российской фармацевтической и медицинской промышленности мирового уровня.

В государственную программу Российской Федерации "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы входит федеральная целевая программа "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу".

Расходы федерального бюджета в 2016 году на реализацию государственной программы "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013-2020 годы представлены в таблице:

млн. рублей
Наименование	Код ГП	2015 год*	2016 год
			Закон N 384-ФЗ	Проект	Отклонение, %	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4	5	6=5/4*100	7=5/3*100
Государственная программа Российской Федерации "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы	20	15 335,5	18 402,1	16 742,2	91,0	109,2
в том числе:
Подпрограмма "Развитие производства лекарственных средств"		1 720,8	0,0	5 199,2	-	302,1
Подпрограмма "Развитие производства медицинских изделий"		644,5	0,0	1 750,4	-	271,6
Федеральная целевая программа "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу"		12 970,2	18 402,1	9 792,6	53,2	75,5

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 года

Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2016 год предусмотрены в объеме 16 742,2 млн. рублей, что больше на 1 406,7 млн. рублей уровня 2015 года.

Предусматривается уменьшение бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу" в связи с отказом от новых направлений деятельности по отдельным ее мероприятиям и перераспределение бюджетных ассигнований на подпрограммы "Развитие производства лекарственных средств" и "Развитие производства медицинских изделий" в объеме 4 584,3 млн. рублей, связанное изменением механизмов поддержки организаций медицинской и фармацевтической промышленности.

В связи с перераспределением бюджетных ассигнований, предусмотренных ранее на реализацию ФЦП "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу" в целях стимулирования инвестиционной деятельности в указанных отраслях промышленности и достижения установленных показателей импортозамещения фармацевтической и медицинской промышленности запланировано предоставление субсидий российским организациям:

- на возмещение части затрат на реализацию проектов по организации и проведению клинических исследований лекарственных препаратов - 2 627,4 млн. рублей;

- на компенсацию части затрат на реализацию проектов по организации и проведению клинических испытаний имплантируемых медицинских изделий - 100,0 млн. рублей;

- на компенсацию части затрат, понесенных при реализации проектов по организации производства лекарственных средств и (или) фармацевтических субстанций - 1 454,0 млн. рублей;

- на возмещение части затрат на реализацию проектов по организации производства медицинских изделий - на 1 650,4 млн. рублей;

- на возмещение части затрат на реализацию проектов по разработке схожих по фармакотерапевтическому действию и улучшенных аналогов инновационных лекарственных препаратов - 1 117,8 млн. рублей.

Реализация Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики"

Законом N 384-ФЗ предусматривалось выделение дополнительных бюджетных ассигнований на повышение оплаты труда медицинских работников в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (далее - Указ N 597) в 2016 году в размере 26 164,7 млн. рублей.

Согласно материалам к законопроекту бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий по повышению к 2018 году средней заработной платы медицинских работников в соответствии с Указом N 597 составят в 2015 году - 13 830,7 млн. рублей, в 2016 году - 13 649,4 млн. рублей.

Реализацию Указа N 597 в части оплаты труда работников научных учреждений, специалистов в сфере образования, здравоохранения в 2016 году предлагается осуществлять с учетом нового статистического показателя в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.2015 N 973 "О совершенствовании статистического учета в связи с включением в официальную статистическую информацию показателя среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности)".

Начиная с итогов 2015 года в качестве средней заработной платы в субъектах Российской Федерации должен использоваться новый показатель - среднемесячная начисленная заработная плата наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячный доход от трудовой деятельности).

Корректировка подходов в 2016 году при повышении оплаты труда указанных категорий работников бюджетной сферы позволит сократить бюджетные ассигнования на оплату труда.

Так, расходы на оплату труда в рамках подпрограммы "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи" государственной программы "Развитие здравоохранения", ранее предусмотренные на 2016 год Законом N 384-ФЗ, сокращены на 9,2 млрд. рублей.

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы сокращаются с 60 млрд. рублей в 2015 году до 30 млрд. рублей в 2016 году.

При этом сокращение расходов, ранее запланированных на 2016 год, производится в условиях отсутствия фактической статистической базы с учетом нового показателя по итогам 2015 года.

Межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации

Законопроектом предусмотрены межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением пониженного тарифа страховых взносов для отдельных категорий плательщиков страховых взносов в 2016 году - 25,4 млрд. рублей (106,6% к уровню предыдущего года).

Также по разделу "Здравоохранение" федерального бюджета зарезервированы средства в сумме 574,4 млн. рублей, предназначенные для обеспечения сбалансированности бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

В то же время в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования предусмотрена дотация на сбалансированность, передаваемая федеральному бюджету в 2016 году в сумме 91,2 млрд. рублей.

Экономический смысл такого встречного дотирования неясен.

По законопроекту у Комитета Государственной Думы по охране здоровья имеются следующие замечания предложения.

1. Комитет не поддерживает применение нового статистического показателя "среднемесячный доход от трудовой деятельности" для планирования бюджетных ассигнований на оплату труда медицинских работников в 2016 году в условиях устойчивой тенденции снижения реальной заработной платы в 2015 году и отсутствия фактической статистической базы с учетом нового показателя по итогам 2015 года.

2. Комитет считает недопустимым изъятие средств из системы обязательного медицинского страхования в 2016 году в форме дотации на сбалансированность федерального бюджета в размере 91,2 млрд. рублей в условиях постоянного дефицита программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, с учетом сокращения фонда оплаты труда и прогнозируемого снижения поступления страховых взносов в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования, который сформирован на 2016 год с дефицитом в сумме 26,8 млрд. рублей.

Комитет предлагает не направлять межбюджетный трансферт из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в федеральный бюджет в размере 91,2 млрд. рублей в 2016 году и направить эти средства в соответствии с их целевым назначением на финансирование полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья считает возможным поддержать принятие проекта федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" только с учетом высказанных замечаний.

Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по охране здоровья 30 октября 2015 года (протокол N 94).

Председатель Комитета

С.И. Фургал