Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные характеристики федерального бюджета на 2016 год

Законопроект основан на прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, Основных направлениях бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, Основных направлениях налоговой политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, Основных направлениях таможенно-тарифной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. При этом необходимо учитывать, что законопроект подготовлен в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с учетом Федерального закона от 30 сентября 2015 года N 273-ФЗ "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Законопроектом предлагается утвердить доходы федерального бюджета на 2016 год в сумме 13 738,5 млрд. рублей (17,5% к ВВП). Нефтегазовые доходы федерального бюджета составят 6 044,9 млрд. рублей (7,7% к ВВП), ненефтегазовые доходы - 7 693,6 млрд. рублей (9,8% к ВВП).

ВВП в 2016 году прогнозируется на уровне 78,6 трлн. рублей.

Законопроектом предлагается утвердить общий объем расходов федерального бюджета в 2016 году в сумме 16 098,7 млрд. рублей (20,5% к ВВП).

Дефицит федерального бюджета составит в 2016 году 2 360,2 млрд. рублей (3,0% к ВВП). Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета составит в 2016 году 2 360,2 млрд. рублей.

Несмотря на наращивание государственных заимствований, государственный долг Российской Федерации будет оставаться в относительно безопасных пределах для обеспечения финансовой стабильности государства (менее 20% ВВП). При этом порядка 70% объема данного долга будут составлять долговые обязательства, выраженные в государственных ценных бумагах Российской Федерации.

Таким образом, предусмотренные законопроектом показатели федерального бюджета на 2016 год сбалансированы.

В то же время макроэкономические условия, заложенные в основу законопроекта, могут впоследствии значительно измениться под воздействием ряда внешних факторов. Сохраняющиеся риски усугубления геополитической напряженности в мире, неблагоприятных событий в международной финансовой системе и ухудшения конъюнктуры значимых для России товарных рынков могут проявиться в замедлении экономического развития Российской Федерации, усилении волатильности инфляционной и курсовой динамики, снижении доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Финансовые взаимоотношения субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом в 2016 году

Следует отметить, что доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации составит в 2016 году 8,09 трлн. рублей или 10,3% ВВП, а федерального бюджета - 13,7 трлн. рублей или 17,5% ВВП.

Таким образом, в законопроекте сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. В данных условиях остается значительная зависимость многих бюджетов субъектов Российской Федерации от размеров финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. В 2016 году получателями дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности будут являться 71 субъект Российской Федерации и только 14 субъектов Российской Федерации не будут иметь статус дотационных регионов. Указанная централизация финансовых средств в федеральном бюджете с последующим перераспределением их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, эффективности использования ими бюджетных средств, а также не стимулирует социально-экономическое развитие дотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Негативное финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации, прогнозируемое на 2016 год, подтверждается увеличением в 2015 году и сохранением на высоком уровне в 2016 году дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (в 2015 году такой дефицит прогнозируется в размере 430,0 млн. руб., в 2016 году - в размере 412,6 млн. руб.).

При этом государственный долг субъекта Российской Федерации составил на 1 октября 2015 года 2,2 триллиона рублей.

Эти данные указывают на необходимость оказания дополнительной финансовой поддержки консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Согласно части 1 статьи 11 законопроекта в 2016 году бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на эти цели, в сумме до 140,0 млрд. рублей для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

При этом объем возвратов по бюджетным кредитам, предоставленным ранее субъектам Российской Федерации, прогнозируется в 2016 году в размере 122,8 млрд. рублей, что создаст дополнительные трудности для покрытия дефицитов субъектов Российской Федерации и исполнения ими социальных обязательств, а также потребует получение дополнительных дорогих кредитов в коммерческих банках.

В то же время согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" предоставление бюджетных кредитов на указанные цели бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрено в размере до 310,0 млрд. рублей.

Полагаем, что в законопроекте в целях избежания "дефолта" ряда бюджетов субъектов Российской Федерации, обеспечения их сбалансированности с учетом необходимости исполнения закрепленных за субъектами Российской Федерации социальных обязательств, уменьшения доли дорогих коммерческих кредитов в коммерческих банках в общей доле долговых обязательств Российской Федерации, сокращения самих долговых обязательств субъектов Российской Федерации, объем бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации необходимо сохранить на уровне 2015 года, а также следует проработать вопрос о смягчении условий предоставления бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации и продлении срока возврата ранее выданных бюджетных кредитов депрессивным регионам.

Правительству Российской Федерации в рамках мониторинга долговой политики субъектов Российской Федерации следует также уделять особое внимание анализу мер, принимаемых субъектами Российской Федерации по сокращению государственного долга субъектов Российской Федерации, и, при необходимости, оказанию регионам методологической помощи путем выработки рекомендаций по сокращению государственного долга субъекта Российской Федерации, модельных планов мероприятий по финансовому оздоровлению экономики этих регионов и т.д.

В целях обеспечения функции государства по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, связанных с дифференциацией в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, поддержки субъектов Российской Федерации в связи со снижением темпов роста доходов и увеличением социально значимых расходов субъектов Российской Федерации, а также в соответствии с нормами статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2016 году увеличен на 5,5% и составит 514 599,7 млн. рублей.

Кроме того, в законопроекте в 2016 году предлагается также увеличить размер дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов до 54 123,1 млн. рублей, в том числе в целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации по налогу на прибыль организаций в связи с изменением налогообложения нефтегазовой отрасли.

В то же время в 2016 году в федеральном бюджете предусматривается уменьшение объема дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в связи с общими подходами к оптимизации расходов федерального бюджета в объеме 30 000,0 млн. рублей.

Полагаем, что в целях обеспечения финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации, выполнения ими социальных обязательств, в том числе предусмотренных Указами Президента Российской Федерации от 5 мая 2015 года, сокращения долговых обязательств субъектов Российской Федерации в законопроекте необходимо увеличить размер:

- дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2016 году не на 5,5% (26827,5 млн. рублей), а на прогнозируемый уровень инфляции в 2016 году, то есть на 6,4% (31217,4 млн. рублей) с установлением условия их возможного увеличения в течении 2016 года в связи с фактическим увеличением уровня инфляции по отношению прогнозируемому уровню в проекте федерального бюджета на 2016 год;

- дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы до уровня 2015 года, то есть до 60 000 млн. рублей.

Одновременно субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны продолжить реализацию эффективных мер по оптимизации своих расходных обязательств.

В федеральном бюджете на 2016 год на предоставление единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетные ассигнования предусмотрены в объеме 9 380,2 млн. рублей.

Единая субвенция в соответствии с перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2014 г. N 1309-р, с учетом изменений, внесенных распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2015 г. N 1765-р, сформирована из 8 субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и направлена на финансовое обеспечение осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации.

При этом объем расходов регионального бюджета на каждое из переданных федеральных полномочий, финансово обеспечиваемых за счет единой субвенции, в соответствии с абзацем первым пункта 14 Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. N 275, определяется законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Формирование единой субвенции имеет своей целью расширение финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению средствами, поступающими из федерального бюджета на финансовое обеспечение переданных федеральных полномочий, и повышение эффективности использования таких средств

В то же время произвольное расширение финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению указанными средствами может привести к применению субъективных или нечетких подходов (в том числе в условиях сложного социально-экономического положения в стране) в определении пропорций распределения указанных средств на финансовое обеспечение осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, в результате чего финансовое обеспечение осуществления тех или иных переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации может оказаться необоснованно заниженным, недофинансируемым или вообще непрофинансируемым. Данное обстоятельство может негативно повлиять на эффективность исполнения соответствующего полномочия Российской Федерации.

В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо разработать для субъектов Российской Федерации методику определения минимальной доли расходов на финансовое обеспечение осуществления каждого из переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, финансируемых в рамках единой субвенции.

Важной задачей в сфере предоставления субвенций на делегированные государственные полномочия, является достаточность средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, направляемых на исполнение указанных полномочий. В целях решения данной задачи необходимо закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации положение о том, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу государственных полномочий, должны содержать порядок определения общего объема субвенций с учетом затрат на организацию исполнения переданных полномочий.

Следует также дополнить перечень документов и материалов, направляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, новым документом - перечнем расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления, с оценкой объемов финансового обеспечения (затрат) на исполнение указанных расходных обязательств, по субъектам Российской Федерации, а также порядками (методиками) определения общего объема субвенций на их исполнение и (или) оценкой поступлений, подлежащих зачислению в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением указанных полномочий.

Кроме того, необходимо осуществить инвентаризацию основных обязательных для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и оценить их стоимость по объективным методикам.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" указывается, что следовало бы также увеличить долю субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов Российской Федерации до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете, которая ранее составляла лишь около 15 процентов от их общего объема.

Проектом федерального бюджета на 2016 год предусмотрено дальнейшее увеличение количества межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов российской Федерации, утверждаемых приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете - 60 межбюджетных трансфертов, в том числе 22 субсидии.

Так, например, в 2015 году в федеральном бюджете было утверждено 52 межбюджетных трансферта бюджетам субъектов Российской Федерации, из них 17 субсидий.

Полагаем, что необходимо продолжить работу по минимизации количества межбюджетных трансфертов распределяемых в федеральном законе о федеральном бюджете, а не правовыми актами Правительства Российской Федерации, что позволит повысить не только прозрачность бюджетного процесса на федеральном уровне, но и предоставит возможность субъектам Российской Федерации осуществлять более точное и эффективное бюджетное планирование. Аналогичное требование о распределении межбюджетных трансфертов между местными бюджетами также следует устанавливать по отношению к субъектам Российской Федерации.

Полагаем также, что решения о распределении бюджетных ассигнований, предусмотренных в пункте 10 части 1 статьи 21 (в размере 342,2 млрд. рублей) и части 2 статьи 21 (в размере 500,0 млрд. рублей) законопроекта целесообразно принимать только после их предварительного рассмотрения в Государственной Думе в рамках парламентского контроля. При этом соответствующие положения целесообразно установить в представленном законопроекте.

3. Финансовое положение муниципальных образований в 2016 году и предложения по его улучшению

Существующие геополитические факторы, введенные экономические санкции против России также негативно влияют на финансовое положение муниципальных образований, которое и до этого периода было не в лучшем состоянии. Так, по состоянию на 1 октября 2015 года объем муниципального долга достиг 321735,4 млн. рублей. В данных условиях еще более актуальным становится решение вопроса о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

Определенные меры в данном направлении на федеральном уровне приняты. Однако в целях решения данного вопроса важно учесть ряд моментов.

Во-первых, в области местного самоуправления настоятельно необходимо сменить фискальную бюджетно-налоговую политику на стимулирующую, при которой муниципальные образования будут иметь возможность влиять на увеличение налоговых поступлений в свои бюджеты через механизмы расширения налогооблагаемой базы местных бюджетов, через механизмы участия в учете и контроле за взиманием налогов, которые (доли которых) поступают в местные бюджеты.

Во-вторых, для эффективной плановой работы муниципалитетов, для формирования перспективных стратегий своего развития муниципальные образования должны иметь средства не только на текущие расходы, но и на формирование в бюджетах муниципалитетов резерва - бюджетов развития, составляющих 10 - 20 процентов доходов местных бюджетов. Для этого необходимо решать вопрос о закреплении за местными бюджетами дополнительных налоговых доходов, на развитие налоговой базы которых могут оказывать реальное влияние органы местного самоуправления.

К таким налогам относится упрощенная система налогообложения, которой пользуется малый и средний бизнес.

Следует отметить, что в 2014 году по отношению к 2013 году объем доходов от переданных в 2013 году дополнительных источников (в частности, ЕСХН, патент, часть акцизов на ГСМ, штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов) увеличился в 9,8 раза (или на 25,8 млрд. рублей) и составил 28,8 млрд. рублей. Данный фактор еще раз подтверждает, что необходимо расширять перечень собственных доходов местных бюджетов.

В-третьих, для развития общегосударственной социально-экономической инфраструктуры необходимо активизировать работу органов местного самоуправления в области дорожной деятельности.

Важным финансовым инструментом такой работы должны быть муниципальные дорожные фонды.

В рамках реализации задачи, поставленной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в своем Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 года о необходимости развития транспортной инфраструктуры и формированию качественной сети дорог, целесообразным является часть транспортного налога, взимаемого с владельцев транспортных средств - физических лиц передать в муниципальные дорожные фонды для решения задачи по их наполнению.

Данная мера укрепит возможности органов местного самоуправления в дорожной деятельности, а интенсификация местного дорожного строительства и внутрипоселенческого транспортного и пешеходного благоустройства станет одним из реальных факторов роста не только муниципальной экономики, но экономики региона, экономики и инфраструктуры страны в целом.

В-четвертых, включение в Налоговом кодексе Российской Федерации в систему местных налогов и сборов торгового сбора является принципиальным шагом вперед по развитию налоговой автономии муниципалитетов. В то же время в том виде, в котором он сейчас определен, данный сбор не сможет стать существенным источником доходов для всех муниципальных образований - пока только для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. При этом согласно статье 4 Федерального закона от 29 ноября N 382-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации", торговый сбор может быть введен в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе не ранее 1 июля 2015 года. В муниципальных образованиях, не входящих в состав городов федерального значения, торговый сбор может быть введен только после принятия соответствующего федерального закона.

Поэтому в целях расширения доходной базы местных бюджетов может быть использована более широкая номенклатура местных сборов за конкретную деятельность (местные сборы, подчеркнем, являются конституционно установленным институтом - часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации), которые могли бы равномерно зачисляться в бюджеты большинства муниципальных образований, не увеличивая при этом нагрузку на бизнес.

Например, сбор на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, гравий, глина, торф, известняк и др.), сбор за использование местной символики, сбор на благоустройство, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, за право на рекламу, курортный сбор. Все это может помочь муниципальным образованиям, в частности (что особенно важно) сельским поселениям, укрепить собственные финансовые возможности.

При этом предварительно необходимо провести анализ опыта практической реализации, оценку объемов и эффективности целевого использования поступлений средств от торговых сборов в местные бюджеты.

В сфере взимания налога за использование земельных участков, выделенных под жилищное строительство в рамках комплексной застройки, уместно введение повышающих коэффициентов налогообложения для застройщиков-юридических лиц, не выполняющих временные сроки строительства и регистрации объектов недвижимости, установленные законодательством Российской Федерации (в этой части Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления был поддержан проект федерального закона N 686306-6 "О внесении изменений в статью 396 Налогового кодекса Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации).

В-пятых, согласно нормам пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ), с 1 марта 2015 года распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа;

органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

В то же время нормами Федерального закона от 29 ноября 2014 года N 383-ФЗ были внесены изменения в статью 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым в бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100 процентов;

доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100 процентов. При этом указанные неналоговые доходы не носят целевого характера.

По данным Минфина России, указанные изменения внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с передачей с 1 января 2015 года от сельских поселений муниципальным районам осуществления значительной части вопросов местного значения на территориях сельских поселений.

В Федеральном законе от 29 ноября 2014 года N 383-ФЗ осуществляется передача 50 % указанных неналоговых доходов из бюджетов сельских поселений бюджетам муниципальных районов. В то же время с учетом предложений отдельных муниципалитетов и их ассоциаций, считаем необходимым продолжить работу по возвращению в бюджеты сельских поселений доходов (части доходов) от продажи и аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку с 1 марта 2015 года распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, будет осуществляться органами местного самоуправления городских и сельских поселений.

В-шестых, с 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 4 октября 2014 года N 284-ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц", предусматривающий определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц в отношении объектов налогообложения исходя из их кадастровой стоимости.

В то же время в краткосрочной перспективе, подчеркнем, его принятие не может существенно увеличить налоговые доходы местных бюджетов. Данным Федеральным законом установлен значительный переходный период (до 1 января 2020 года), в течение которого на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц можно будет осуществлять исходя из инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.

В связи с этим в целях более равномерного распределения доходных источников между бюджетами муниципальных образований можно было бы пересмотреть порядок взимания налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Поступления от этого самого крупного для местных бюджетов налогового источника следует зачислять в местные бюджеты не по месту работы налогоплательщика, а по месту его жительства. Данная мера поддержит экономическую основу малых и средних поселений (как городских, так и сельских), и без этого их развитие попросту невозможно.

Для компенсации возможных выпадающих доходов крупных городов от такого изменения порядка взимания налога на доходы физических лиц необходимо решить вопрос о зачислении в местные бюджеты от 0,5 до 1% налога на прибыль организаций от доли процентной ставки этого налога, поступающего в федеральный бюджет.

4. Финансовое обеспечение закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) в 2016 году

Согласно нормам статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" из федерального бюджета бюджетам ЗАТО должны ежегодно выделяться межбюджетные трансферты в целях финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.

В 2013 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2012 г. N 1080 произошло объединение дотаций на дополнительные расходы, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО, и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления Правительства РФ N 1080 следует читать как "22 октября 2012 г."

Бюджетные ассигнования для предоставления дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО), на 2016 год предусмотрены в объеме 10 047,2 млн. рублей, что соответствует уровню 2015 года.

Анализ межбюджетных трансфертов, выделенных бюджетам ЗАТО за последние 10 лет, позволяет сделать вывод о том, что наметилась устойчивая тенденция по стабилизации ежегодного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в бюджеты ЗАТО, на уровне 10-12,1 млрд. руб.

Необходимо отметить, что размеры указанных дотаций бюджетам ЗАТО не индексировались в течение нескольких лет. При этом из федерального бюджета не выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО, хотя такая форма финансовой поддержки ЗАТО предусмотрена в Постановлении Правительства РФ от 18.04.2005 N 232. Также следует отметить, что при расчете дотаций бюджету ЗАТО, на территории которого проходит длительное активное строительство основных объектов инфраструктуры его закрытой зоны, учитывается только численность постоянно проживающих граждан. Фактически численность населения на контролируемой территории в несколько раз превышает регистрационную, в связи с чем существенно увеличивается нагрузка на его социальную инфраструктуру и расходы, предназначенные на её поддержание в надлежащем состоянии.

Вместе с тем, компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджетов ЗАТО, возникшие в связи с изменением в законодательстве Российской Федерации принципов их финансового обеспечения, а методики распределения из федерального бюджета субвенций и дотаций бюджетам ЗАТО не отражают специфику географического положения ЗАТО, уровень социально-экономического развития и научно-технического потенциала в них и ряд других факторов.

В отношении определения финансовой обеспеченности ЗАТО в соответствующих методиках не в полной мере учитываются географические и природно-климатические особенности регионов и расположенных на их территориях ЗАТО, в том числе не учитываются факторы, удорожающие жизнеобеспечение населения северных и дальневосточных территорий (особые условия функционирования жилищно-коммунального комплекса, социальной сферы, транспортного обслуживания населения).

Необходимо учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов ЗАТО. Органы местного самоуправления ЗАТО не могут в полной мере влиять на увеличение налоговых доходов бюджетов ЗАТО, поскольку возможности привлечения инвесторов и развития малого бизнеса на территориях ЗАТО ограничены особым режимом их функционирования.

При этом в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации земли под объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы ЗАТО, квалифицируются как изъятые из оборота. В статье 389 Налогового кодекса Российской Федерации не признаются объектами налогообложения земельные участки, изъятые из оборота, то есть получение доходов от земельного налога в ЗАТО проблематично.

В связи с изложенным предлагаем внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 18.04.2005 г. N 232 "Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования", предусматривающие:

- увеличение общего объема межбюджетных трансфертов, выделяемых ЗАТО из федерального бюджета на очередной финансовый год, в случае, если фактический уровень инфляции в отчетном финансовом году оказался выше прогнозируемого уровня инфляции;

- уточнение методики расчета дотаций на дополнительные расходы и (или) потери бюджетов ЗАТО, связанные с их правовым режимом, исходя из показателей, учитывающих в том числе уровень социально-экономического развития, научно-технический и инновационный потенциал ЗАТО, а также ведомственную принадлежность расположенных на них градообразующих предприятий;

- уточнение методики расчета дотаций ЗАТО в целях обеспечения сбалансированности их бюджетов, а также учета особенностей географического положения ЗАТО и климатических условий, в которых они находятся;

- согласование перечней строек и объектов, финансируемых за счет субвенций на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, с федеральным органом исполнительной власти, по роду деятельности которого образовано ЗАТО, при условии предоставления проектно- сметной документации по указанным объектам на 3-летний период.

Полагаем также, что в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" следует предусмотреть:

- увеличение дотаций бюджетам ЗАТО на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня инфляции, необходимости индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы и других экономических факторов;

- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2005 N 232 (с учетом различий в условиях обеспечения безопасного функционирования ЗАТО, их географического положения);

- финансирование федеральных целевых программ по решению вопросов социально-экономического и научно-технического развития ЗАТО и организаций, входящих в его научно-производственный комплекс;

- средства на социальные выплаты гражданам, желающим выехать на новое место жительства из ЗАТО для приобретения жилья за границами ЗАТО;

- увеличение финансирования государственного заказа для градообразующих предприятий ЗАТО.

5. Финансовое обеспечение наукоградов Российской федерации в 2016 году

В соответствии с Федеральным законом от 07.04.1999 N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. Согласно правилам предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2007 N 917, размер межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых наукограду, определяется исходя из численности его постоянного населения.

В законопроекте на 2016 год в федеральном бюджете на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов предусмотрены средства в объеме 482,1 млн. рублей. Как следует из пояснительной записки к законопроекту бюджетные ассигнования на данные цели определены с учетом общих подходов к формированию расходов федерального бюджета. В то же время полагаем, что в указанной пояснительной записке данные незначительные объемы бюджетных средств с учетом особого статуса наукоградов установлены без достаточного финансового и научно-технического обоснования.

В условиях перехода экономики России на инновационный путь развития возрастает роль территорий с высокой концентрацией научно-технического потенциала. Практика также показывает, что на таких территориях чаще всего происходит интеграция науки и производства, реализуются совместные проекты, объединяющие научный и производственный потенциал различных организаций и концентрирующие ресурсы на приоритетных направлениях науки и техники. При определенной и целенаправленной государственной поддержке такие территории располагают возможностями опережающего развития за счет активизации инновационной деятельности, создания и выпуска наукоемкой продукции, осуществления научной, научно-технической деятельности.

Кроме того, использование инновационных преимуществ указанных территорий, в том числе наукоградов является фактором экономического роста и повышения конкурентоспособности государства в целом.

Представляется, что факт придания муниципальному образованию статуса наукограда должен означать признание государством целесообразности развития в приоритетном порядке научно-производственного комплекса данного муниципального образования и, соответственно, выделение для такого развития необходимых федеральных средств. В то же время в связи с внесением изменений в законодательство Российской Федерации, начиная с 2010 года бюджеты наукоградов недополучили значительные финансовые средства. Анализ показывает, что в случае сохранения в законодательства Российской Федерации ранее действовавших условий по финансовому обеспечению наукоградов, они могли бы претендовать на весьма значительные средства государственной и региональной поддержки. Так, в 2012 году на их развитие могло бы быть направлено примерно 18,8 млрд. руб. Но, к сожалению, в 2010-2014 годах сумма средств государственной поддержки составила только 576,7 млн. рублей на все наукограды.

Необходимо также учитывать, что в Федеральном законе от 20.04.2015 N 100-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" установлены положения, направленные на совершенствование правового статуса наукограда в целях повышения его инновационной активности и привлекательности для внесения инвестиций.

Данным Федеральным законом устанавливаются критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого статуса, порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда, сохранения и прекращения такого статуса, права органов местного самоуправления при реализации мероприятий, предусмотренных планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда. При этом предусматривается, что часть общего объема межбюджетных трансфертов, предоставляемая из федерального бюджета бюджетам наукоградов, будет направляться на реализацию инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации и распределяться по результатам конкурсного отбора. Объем таких средств и порядок проведения конкурсного отбора устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, полагаем, что в 2016 году в законопроекте размер указанных межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов необходимо существенно увеличить.

6. Краткая характеристика государственных программ Российской Федерации, по которым Комитет назначен ответственным

Федеральный закон от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" был сформирован в программной структуре на основе 38 государственных программ Российской Федерации. Проект федерального бюджета на 2016 год сформирован с учетом 39 государственных программ Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета (открытая часть) на реализацию государственных программ Российской Федерации за первую половину 2015 года были исполнены в сумме 3,54 трлн. рублей или 46% показателя сводной бюджетной росписи с изменениями. В первом полугодии 2015 года самый высокий уровень исполнения расходов на финансирование государственных программ Российской Федерации сложился по направлению "Сбалансированное региональное развитие" - 50,2% (в аналогичном периоде 2014 года - 52,2%).

Однако следует отметить, что расходы по государственным программам "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" и "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" были исполнены на низком уровне (0,5% и 11,5% соответственно).

При осуществлении анализа государственных программ Российской Федерации приходится отметить низкую эффективность их планирования и реализации, а также недостаточную обоснованность определения или изменения объемов финансового обеспечения, выделяемых на реализацию предусмотренных в них мероприятий. Так, в прошедшем периоде практически не осуществлялось финансирование и соответственно реализация 11 государственных подпрограмм, сформированных в рамках государственных программ Российской Федерации, а по ряду подпрограмм был выявлен низкий уровень их исполнения.

Например, по государственной программе Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами", включенной в блок "Сбалансированное региональное развитие" и содержащей 4 подпрограммы, в 2016 году предполагается финансирование только 2 из них:

- плановые расходы на подпрограмму "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" в 2016 году составляют 9380,2 млн. руб. (в 2015 г - 9380,2 млн. руб.);

- плановые расходы на подпрограмму "Выравнивание финансовых возможностей субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" в 2016 году составляют 646 543,8млн. руб (увеличение на 51 311 млн. руб. по сравнению с 2015 годом, в котором объем финансирования должен составить 595 232,8 млн. руб).

Таким образом, общий объем финансирования государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" составит 655924 млн. рублей против 604613,0 млн. рублей в 2015 году. Однако в рамках этой программы в 2015 и 2016 годах финансирование расходов из федерального бюджета на реализацию подпрограмм "Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами" и "Совершенствование системы разграничения расходных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" не предусмотрено.

По мнению Комитета, финансирование и реализация вышеуказанных подпрограмм должно содействовать достижению задач по совершенствованию четкого разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований и обеспечению их соответствующим финансированием.

Следует также отметить, что в 2014 году и в первой половине 2015 года значительные объемы бюджетных ассигнований перераспределялись с отдельных программных мероприятий на другие мероприятия, что свидетельствует о низком качестве планирования бюджетных расходов на реализацию мероприятий государственных программ Российской Федерации и стремлении федеральных органов исполнительной власти решить за счет этих средств другие государственные задачи.

Так, субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области животноводства в 2014 году были сокращены в 20 раз (с 7,6 млрд. рублей до 367,4 млн. рублей), а в первом полугодии 2015 года - в 14 раз (с 7,1 млрд.рублей до 500 млн. рублей).

Необходимо также отметить, что перечень новых разработанных государственных программ Российской Федерации требует их утверждения или пересмотра ("Развитие пенсионной системы на 2017-2025 годы", "Обеспечение обороноспособности страны" и др.).

Согласно проекту федерального бюджета на 2016 год в связи со сложной финансово-экономической ситуацией в стране, планируется сокращение расходов на реализацию отдельных государственных программ Российской Федерации, направленных на сбалансированное региональное развитие.

Так, на финансирование государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года" в 2016 году объем бюджетных средств составит 13,3 млрд. рублей против 20,1 млрд. рублей в 2015 году, что на 33,6% ниже уровня 2015 года.

В то же время в рамках государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года" на финансирование из федерального бюджета планируется выделить 131,7 млрд. рублей, что на 18,1% выше аналогичного показателя 2015 года (111,6 млрд. рублей).

На развитие анклавного региона - Калининградской области в рамках государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" в проекте федерального бюджета на 2016 год предусмотрено выделить 72,1 млрд. рублей, что на 10,7 млрд. рублей больше 2015 года (увеличение составит на 573%).

Полагаем, что вышеуказанные изменения в части повышения финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета объемов расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года", "Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года" с учетом сложной финансовой ситуацией в большинстве субъектов Российской Федерации нуждаются в дополнительном финансово-экономическом обосновании в части оценки эффективности использования средств федерального бюджета в указанных объемах на данные цели и объективности их распределения на решение финансовых проблем отдельных регионов.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев