Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов

Досье на проект федерального закона

На основании анализа Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (далее по тексту - Прогноз), документов, представленных Правительством Российской Федерации, материалов Счетной палаты Российской Федерации и отзывов научных организаций, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству (далее по тексту - Комитет) отмечает следующее:

I. Ожидаемые итоги развития российской экономики в 2015 году

Макроэкономическая ситуация в 2015 году характеризуется продолжающимся снижением показателей экономического развития, увеличением просроченной задолженности по заработной плате, ростом уровня инфляции и ослаблением курса национальной валюты на фоне существенного снижения мировых цен на нефть.

По оценке Росстата, падение реального объема ВВП во II квартале 2015 года ускорилось и составило 4,6% против снижения на 2,2% в I квартале текущего года (в I квартале 2014 года реальный объем ВВП увеличился на 0,6%, во II квартале прошлого года - увеличился на 0,7%). Таким образом, по итогам первого полугодия 2015 года реальный объем ВВП снизился на 3,5%, тогда как в соответствующем периоде прошлого года этот показатель увеличился на 0,6%.

Замедление темпов роста российской экономики обусловлено одновременным воздействием внутренних макроэкономических и геополитических факторов. Ограничения, обусловленные продолжением действия экономических санкций со стороны ЕС и США, определили изменение уровня спроса на товары российского экспорта и структурные сдвиги в импорте, спровоцировали сокращение иностранных инвестиций, негативно повлияли на динамику рубля относительно иностранных валют, что, в конечном счете, привело к усилению инфляции.

Дополнительное негативное влияние на динамику ВВП в текущем году оказал спад внутреннего спроса - как потребительского, так и инвестиционного. Так, в январе-августе 2015 года по сравнению с январем-августом 2014 года темп роста оборота розничной торговли составил 91,8% (в январе-августе 2014 года относительно января-августа 2013 года - 102,6%), объема платных услуг населению - 98,3% (в январе - августе 2014 года относительно января-августа 2013 года - 101%). Продолжилось падение инвестиций в основной капитал - до 94,0% в январе-августе 2015 года по сравнению с январем-августом 2014 года (тогда как в январе-августе 2014 года относительно января-августа 2013 года данный показатель снизился до 97,3%) и уменьшение до 91,9% объема работ, выполненных по виду деятельности "строительство" (в январе-августе 2014 года относительно января-августа 2013 года данный показатель снизился до 94,9%). При этом в июне-августе 2015 года относительно соответствующих месяцев предыдущего года впервые за последние два года было зафиксировано снижение динамики ввода в действие жилых домов - на 7,6%, 5,9% и 7,4% соответственно. Подобные результаты свидетельствуют о преобладании негативных тенденций в экономике, а очередное снижение цен на нефть в августе текущего года и последовавшее за ним серьезное ослабление рубля лишь усугубили имеющиеся проблемы.

Помимо сокращения инвестиций в основной капитал, еще одним фактором, обусловившим снижение внутреннего спроса в январе-августе 2015 года, стала высокая стоимость кредитных ресурсов - несмотря на уменьшение процентных ставок вслед за снижением ключевой ставки Банка России с начала 2015 года, в целом финансовые условия для реального сектора экономики продолжали оставаться умеренно жесткими.

Индекс промышленного производства в январе-августе 2015 года по сравнению с аналогичным периодом 2014 года снизился и составил 96,8% (в январе-августе 2014 года - 101,3%). Вместе с тем, в январе-августе 2015 года по сравнению с январем-августом 2014 года в отдельных видах деятельности наблюдался значительный рост производства сталеплавильного оборудования и литейных машин (на 34,4%), листового стекла (на 17,2%), синтетических каучуков (на 14,8%), органических красителей (на 17,2%), медицинских изделий (на 15,8%).

Однако наиболее ощутимое положительное влияние на ситуацию в экономике оказала сохраняющаяся "плюсовая" динамика выпуска потребительских товаров, и в особенности, отечественных аналогов зарубежных продуктов питания, запрещенных к ввозу на территорию Российской Федерации. Объем сельскохозяйственной продукции, произведенной в российских хозяйствах всех категорий за 8 месяцев 2015 года, увеличился на 1,8% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. При этом производство овощей и консервированных грибов выросло на 24,9%, сыров и сырных продуктов - на 25,1%, мяса и пищевых субпродуктов - на 13,7%.

Тем не менее, в 2015 году структура потребительского спроса на фоне сокращения реальных доходов населения, повышения уровня задолженности домохозяйств по кредитам и ускорения инфляции претерпела определенные негативные изменения. В частности, на 50% и более произошло сокращение потребления дорогих продуктов питания и лекарственных средств (особенно среди малообеспеченных слоев населения). Наибольшее сокращение потребительского спроса было зафиксировано в сфере выездного туризма (более половины потребителей подобных услуг уже отказались от их приобретения) и социально-бытового обслуживания (более чем на 50% снизился спрос на услуги сиделок и нянь). Вместе с тем, данные потребительских опросов*(1) свидетельствуют о том, что потребительские расходы, значительно снижавшиеся в конце 2014 г. - начале 2015 г. в условиях резкой девальвации рубля и роста инфляции, постепенно утратили отрицательную динамику.

В целом ожидается, что по итогам 2015 года объем ВВП снизится на 3,9%, тогда как по итогам 2014 года все же был зафиксирован незначительный прирост ВВП на 0,6% (таблица 1). Снижение объема ВВП, в первую очередь, обусловлено ростом уровня инфляции, снижением потребительского спроса и спадом физических поставок товарного экспорта. При этом положительный эффект, связанный со снижением объемов импорта, в значительной степени будет нивелирован уменьшением товарных запасов продовольственной продукции.

Таким образом, в условиях снижения реальных располагаемых доходов населения внутренний потребительский спрос уже не может являться драйвером экономического роста Российской Федерации, позволявшим сохранять положительную динамику экономического роста, как это было в предыдущие годы.

Таблица 1

Основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год

(в % к соответствующему периоду предыдущего года)
Показатели	2015 год
	Январь-август	Год (оценка)
Индекс потребительских цен	9,8	12,2
ВВП	-3,8	-3,9
Производство продукции промышленности	-3,2	-3,3
Инвестиции в основной капитал	-6,0	-9,9
Реальные располагаемые денежные доходы населения	-3,2	-4,0
Реальная заработная плата	-8,9	-8,1
Оборот розничной торговли	-8,2	-8,5
Экспорт товаров, млрд. долл. США	233,6	343,4
Импорт товаров, млрд. долл. США	127,0	197,2

Комитет считает, что оценка текущего положения в экономике является важнейшим элементом Прогноза, а прогнозные оценки 2015 года определяют расчетную базу для определения социально-экономических параметров развития на предстоящий трехлетний период. При этом представленный в Прогнозе анализ развития экономики в 2015 году не в полной мере соответствует предъявляемым требованиям.

В частности, отсутствует комплексный анализ:

значимости факторов, ставших причиной экономического спада в конце 2014 - первом полугодии 2015 года;

воздействия на экономическую ситуацию 2015 года решений в области "заморозки" тарифов в 2014 году;

факторов, повлиявших на изменение динамики финансовых результатов предприятий в 2015 году.

Кроме того, в Прогнозе не приводятся необходимые комплексные оценки влияния внешнеэкономической ситуации на динамику экономического развития Российской Федерации в 2015 году.

Сравнительный анализ соответствия прогнозируемых оценок и фактических результатов по основным показателям социально-экономического развития Российской Федерации за последние годы показывает, что практически ежегодно по большинству макроэкономических показателей наблюдаются существенные отклонения фактических значений показателей от прогнозируемых значений.

По мнению Комитета, это свидетельствует о недостаточной степени достоверности и надежности разрабатываемых прогнозов, что, в свою очередь, оказывает негативное влияние на качество финансового планирования и бюджетирования. В то же время следует отметить, что в условиях геополитической нестабильности риски отклонения фактических значений основных макроэкономических показателей от прогнозных параметров существенно возрастают, и обеспечить в таких условиях точность прогнозирования социально-экономического развития страны достаточно сложно.

В этих условиях Комитет считает, что очень важно обеспечить подготовку прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период в тесной взаимоувязке со стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период. Для этого необходимо, в первую очередь, привести упомянутые документы стратегического планирования в соответствие с положениями Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", который предусматривает построение комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны. Как показывает общемировая практика, стратегическое управление обеспечивает эффективную консолидацию усилий государства, корпораций, структур гражданского общества для достижения общегосударственных целей социально-экономического развития.

Кроме того, полагаем, что в Прогнозе необходимо максимально учесть нормы Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации". В частности, необходимо обеспечить четкое соответствие Прогноза на 2016-2018 годы долгосрочным целям социально-экономического развития Российской Федерации, определенным в целеполагающих документах стратегического планирования, и в первую очередь в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Необходимо обеспечить сбалансированность задач, индикаторов, мероприятий и финансовых ресурсов всех документов стратегического планирования. Это будет способствовать использованию прогнозов как реального инструмента формирования бюджетных проектировок.

II. Параметры Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов

Правительством Российской Федерации определены следующие основные приоритеты экономической политики в прогнозный период:

повышение инвестиционной привлекательности Российской Федерации, улучшение делового климата и создание благоприятной инвестиционной среды;

обеспечение сбалансированности федерального бюджета;

сохранение стабильности налоговых условий и оптимизация тарифного регулирования;

повышение качества жизни и инвестиции в человеческий капитал;

сбалансированное региональное развитие;

повышение качества функционирования институтов государственной власти;

развитие информационных технологий и поддержка высокотехнологичных секторов экономики.

Обращаем внимание, что первое место в числе основных приоритетов экономической политики в 2016-2018 годах занимает "повышение инвестиционной привлекательности Российской Федерации, улучшение делового климата и создание благоприятной инвестиционной среды". На наш взгляд, следует считать это положительным отличием рассматриваемого Прогноза от Прогноза на 2015-2017 годы, в котором в качестве ключевого приоритета было заявлено "повышение устойчивости национальной финансовой системы и снижение инфляции".

Вместе с тем, отмечая высокую значимость таких направлений экономической политики, как повышение инвестиционной привлекательности Российской Федерации, создание благоприятной инвестиционной среды, повышение качества жизни и инвестиции в человеческий капитал, обращаем внимание, что подготовка Прогноза на 2016-2018 годы осуществлялась в условиях увеличения напряженности во внешнеполитической и экономической ситуации. В этой связи полагаем, что первоочередное внимание должно уделяться решению таких сверхактуальных задач, как преодоление кризисных явлений в экономике и социальной сфере, снижение зависимости от импорта и обеспечение экономической безопасности, поскольку без этого реализовать заявленные в Прогнозе основные приоритеты экономической политики не представляется возможным.

Представленный Правительством Российской Федерации Прогноз социально-экономического развития рассматривает развитие российской экономики в условиях сохраняющейся геополитической нестабильности, а также продолжения действия экономических санкций со стороны ЕС и США и ответных российских контрсанкций. Помимо перечисленного, негативное влияние на социально-экономическую ситуацию в Российской Федерации оказывают имеющиеся ресурсные и технологические ограничения, высокий уровень износа основных производственных фондов и низкая скорость развития процессов импортозамещения.

Разработка Прогноза осуществлялась на вариантной основе в составе трех основных вариантов (базовый, целевой, консервативный), основанных на единой гипотезе развития мировой экономики в 2016-2018 годах со среднегодовым темпом прироста в размере 3,5% (таблица 2).

Таблица 2

Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2015-2018 годы

	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.	2018 г.
Цены на нефть Urals (мировые), долл. США/барр.
базовый	97,6	53	50	52	55
консервативный			40	40	40
целевой			50	52	55
Валовой внутренний продукт, темп роста %
базовый	0,6	-3,9	0,7	1,9	2,4
консервативный			-1,0	1,3	2,3
целевой			2,3	3,3	4,4
Инвестиции в основной капитал, %
базовый	-2,7	-9,9	-1,6	2,1	2,6
консервативный			-6,4	0,6	1,4
целевой			3,1	6,0	8,3
Промышленность, %
базовый	1,7	-3,3	0,6	1,5	1,9
консервативный			-0,5	1,3	1,5
целевой			1,9	2,7	3,4
Реальные располагаемые доходы населения, %
базовый	-0,8	-4,0	-0,5	1,6	1,9
консервативный			-3,5	-0,1	0,9
целевой			0,2	2,7	3,1
Реальная заработная плата, %
базовый	1,3	-8,1	-0,2	2,9	3,1
консервативный			-2,9	0,9	2,0
целевой			1,4	3,3	4,3
Оборот розничной торговли, %
базовый	2,7	-8,5	0,4	2,1	2,3
консервативный			-2,7	0,5	1,7
целевой			1,4	3,3	4,3
Экспорт - всего, млрд. долларов США
базовый	498	347	329	341	360
консервативный			291	292	297
целевой			332	346	368
Импорт - всего, млрд. долларов США
базовый	308	197	200	212	223
консервативный			174	178	182
целевой			206	217	230

При разработке проекта федерального бюджета на 2016 год за основу был принят базовый вариант Прогноза. Данный вариант предусматривает прирост ВВП на уровне 0,7% на фоне снижения цен на нефть марки Urals до 50 долларов США за баррель в 2016 году, сохранения действия санкций со стороны ЕС и США на протяжении всего прогнозного периода, достаточно высокого уровня чистого оттока капитала из частного сектора в связи с необходимостью погашения внешнего долга, а также опережающего по отношению к ценам на нефть снижения стоимости экспортируемого газа в связи с усилением конкуренции на европейских газовых рынках.

Целевой вариант Прогноза был разработан по поручению Президента Российской Федерации и предполагает выход российской экономики на траекторию устойчивого роста с темпами не ниже среднемировых (т.е. 4,5%-5% в год), снижение инфляции до уровня 4% без одновременного ужесточения денежно-кредитной политики, а также рост производительности труда не менее чем на 5% при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности и роста реальных доходов населения.

Таким образом, в данном варианте Прогноза описывается модель экономического развития, в рамках которой экономика способна расти темпами выше среднемировых даже в неблагоприятных внешних условиях, сложившихся в 2014-2015 годах (расчеты исходят из того же уровня цен на нефть, что и базовый вариант Прогноза, и учитывают, что санкции будут действовать в течение всего прогнозного периода). Предполагается, что такие темпы роста можно будет обеспечить за счет ежегодного увеличения инвестиций на 8-10%. В этой связи Комитет отмечает, что для достижения целевых параметров потребуется проведение значительных структурных преобразований расходной части федерального бюджета, предполагающих оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов, радикальный пересмотр государственных программ Российской Федерации в целях соответствия ориентирам и показателям целевого состояния социально-экономического развития Российской Федерации. Однако определяющее значение для реализации данного варианта Прогноза на практике будет иметь решение долговой проблемы предприятий обрабатывающей промышленности. Без этого представляется маловероятным рассчитывать на опережающий рост инвестиций, который возможен только за счет расширенного предоставления кредитных финансовых ресурсов, которое, в свою очередь, будет сдерживаться неудовлетворительными финансово-экономическими показателями предприятий.

Консервативный вариант Прогноза рассматривает развитие российской экономики в условиях более низкой динамики цен на энергоносители, прежде всего на нефть и природный газ. Предполагается, что в 2016-2018 годах среднегодовая цена на нефть марки Urals снизится до 40 долларов США за баррель и стабилизируется на этом уровне на протяжении всего прогнозного периода. В этих условиях на фоне сложившихся в последние два года инерционных трендов основные макроэкономические показатели по итогам 2016 года продемонстрируют резко негативную динамику: снижение ВВП может составить 1,0%, продолжится углубление инвестиционного спада, усилится негативная динамика в промышленности и розничной торговле, произойдет дальнейшее снижение уровня жизни населения. Данный сценарий характеризуется повышенным инфляционным фоном - в 2016 году уровень инфляции может составить 8-9%.

Учитывая, что проект федерального бюджета на 2016 год основывается на базовом варианте Прогноза, Комитет полагает целесообразным рассмотреть его более подробно.

Данный вариант характеризуется снижением инфляции с 12,2%*(2) до 6,4% к концу 2016 года, ослаблением рубля относительно доллара США (63,3 рубля за 1 доллар США в 2016 году против 61 рубля за 1 доллар США в 2015 году), снижением индекса реального эффективного обменного курса рубля и сокращением численности экономически активного населения с 72,6 млн. человек*(3) в 2015 году до 72,4 млн. человек в 2016 году.

Реализация базового варианта Прогноза будет зависеть как от внешних факторов, связанных с возможными изменениями геополитической ситуации, продолжительностью действия взаимных санкций, неопределенностью динамики цен на нефть и другие энергоресурсы на мировом рынке, так и в значительной степени от реализации возможностей использования внутренних факторов, направленных на формирование условий для активизации внутреннего спроса (прежде всего, инвестиционного) и развитие процессов импортозамещения в российской экономике. При этом согласно данному варианту, по итогам 2016 года ожидается рост ВВП на уровне 0,7%, а по мере восстановления потребительского и инвестиционного спроса темпы прироста экономики увеличатся до 1,9% в 2017 году и 2,4% в 2018 году (таблица 3).

Таблица 3

Основные показатели базового варианта Прогноза

	Оценка 2015 г.	Прогноз
		2016 г.	2017 г.	2018 г.
Индекс потребительских цен на конец года % к декабрю предыдущего года	112,2	106,4	106,0	105,1
ВВП	96,1	100,7	101,9	102,4
Индекс промышленного производства	96,7	100,6	101,5	101,9
Добыча полезных ископаемых	100,1	100,2	100,4	100,9
Обрабатывающие производства	95,1	100,8	102,1	102,5
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	99,6	100,1	100,3	100,8
Продукция сельского хозяйства	101,4	101,9	102,3	102,2
Инвестиции в основной капитал	90,1	98,4	102,1	102,6
Оборот розничной торговли	91,5	100,4	102,1	102,3
Объем платных услуг населению	97,9	100,2	101,3	102,1
Реальные располагаемые доходы населения	96,0	99,5	101,6	101,9
Реальная заработная плата	91,9	99,8	102,9	103,1
Реальный размер трудовой пенсии	96,8	97,4	98,2	98,5
Экспорт	102,9	100,4	101,2	101,8
Импорт	73,6	103,0	103,7	103,5
Экономически активное население	101,3	99,7	99,7	99,6
Занято в экономике	100,8	99,8	99,8	99,6
Общая численность безработных	109,2	99,0	97,3	99,6
СПРАВОЧНО: Производительность труда	96,7	100,9	102,1	102,7
Доля инвестиций в ВВП	18,4	18,0	18,1	18,1
Уровень безработицы к ЭАН, в % (по методологии МОТ)	5,8	5,8	5,7	5,7
Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в % к общей численности населения	13,2	13,1	12,6	12,5

Согласно базовому варианту Прогноза, прирост промышленного производства в 2016-2018 годах составит 4% (в 2013-2015 годах было зафиксировано снижение на 1,3%), прирост производства продукции сельского хозяйства - 6,5% (в 2013-2015 годах темпы прироста составили 11,7%). Физический объем экспорта товаров в 2016-2018 годах увеличится на 4,1% (в 2013-2015 годах прирост составил 5,9%), физический объем импорта товаров - на 10,6% (в 2013-2015 годах данный показатель, напротив, снизился на 32,8%). В этих условиях предполагается, что инвестиции в основной капитал увеличатся на 3,1%, в то время как в 2013-2015 годах они снизились на 11,6%, а оборот розничной торговли вырастет на 4,9% (в 2013-2015 годах данный показатель уменьшился на 2,4%).

Что же касается производства ВВП, то в его структуре, как и в динамике отдельных видов экономической деятельности, ожидается ряд изменений. После существенного падения в 2015 году в последующие годы наиболее высокие темпы прироста ожидаются в строительстве. Относительно высокими темпами будут развиваться также обрабатывающая промышленность, оптовая и розничная торговля, сельское хозяйство и транспорт и связь. Более низкие темпы ожидаются в сфере добычи полезных ископаемых, в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, а также в сфере оказания услуг населению (таблица 4).

Таблица 4

Динамика основных видов экономической деятельности, %

Вид экономической деятельности	2014 г.	2015 г. оценка	2016 г.	2017 г.	2018 г.
			прогноз
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	3,9	1,4	1,9	2,7	2,2
Добыча полезных ископаемых	1,0	0,1	0,2	0,4	0,9
Обрабатывающие производства	2,3	-4,9	0,8	2,1	2,5
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	- 0,1	-0,4	0,1	0,3	0,8
Строительство	- 4,6	-7,7	-0,6	2,4	4,6
Оптовая и розничная торговля	- 0,3	- 9,0	0,2	2,1	2,3
Транспорт и связь	0,5	- 1,4	2,0	2,3	2,3

Источник: Минэкономразвития России

В прогнозный период доля промышленного производства в структуре ВВП увеличится с 25,1% в 2014 году до 27,0% в 2018 году. При этом доля добычи полезных ископаемых в ВВП в общем объеме производства увеличится с 8,8% в 2014 году до 9,6% в 2016 году. Основным фактором такого увеличения будет являться рост индексов-дефляторов по данному виду деятельности, поскольку снижение мировых цен на сырьевые товары полностью компенсируется ростом цен вследствие ослабления курса рубля.

Доля обрабатывающих производств в структуре ВВП увеличится с 13,4% в 2014 году до 14,6% в 2016 году в связи с начавшимся процессом импортозамещения в сфере производства пищевых продуктов и развитием производств инвестиционного (фондообразующего) комплекса. Доля энергетики сохранится стабильной, в том числе вследствие сдерживания роста тарифов на электроэнергию (таблица 5).

Таблица 5

Структура ВВП в разрезе видов экономической деятельности, %

	2014 г.	2015 г. оценка	2016 г.	2017 г.	2018 г.
			прогноз
ВВП произведенный	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	3,4	3,6	3,6	3,6	3,6
Добыча полезных ископаемых	8,8	9,6	9,5	9,8	9,4
Обрабатывающие производства	13,4	14,5	14,6	14,9	14,8
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	2,9	2,9	3,0	3,0	2,9
Строительство	5,6	5,3	5,2	5,3	5,6
Оптовая и розничная торговля	14,8	14,8	14,7	14,6	14,6
Транспорт и связь	7,5	8,0	8,4	8,5	8,5
Другие виды деятельности	29,2	29,9	30,3	29,9	30,4
Чистые налоги на продукты	14,4	11,4	10,8	10,4	10,3

Источник: Минэкономразвития России

Согласно базовому варианту Прогноза, в плановом периоде, начиная с 2017 года, должна измениться тенденция в динамике инвестиционной деятельности. Это означает, что после снижения объема инвестиций в основной капитал в 2014 году на 2,7%, в 2015 году - на 9,9%*(4) и в 2016 году (по прогнозу) - на 1,6%, темпы прироста инвестиций в основной капитал должны увеличиться до 2,1% в 2017 году и 2,6% в 2018 году. При этом доля инвестиций в основной капитал в объеме ВВП, начиная с 2013 года, демонстрирует тенденцию к снижению - с 20,3% до 18,9% в 2014 году и до 18,4% в 2015 году*(5). Прогнозируется, что в плановом периоде доля инвестиций в основной капитал в объеме ВВП также продолжит незначительное снижение (до 18,1% в 2018 году).

К факторам, продолжающим в настоящее время оказывать негативное влияние на инвестиционный спрос в экономике, относится сохраняющаяся низкая инвестиционная активность организаций в различных секторах экономики в связи с экономическим спадом и снижением кредитной активности (в том числе из-за ухудшения условий заимствований, включая ограничения на осуществление займов на внешних рынках для крупнейших российских банков и компаний). Средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям (сроком до 1 года) выросла с 10,2% в январе-августе 2014 года до 16,7% годовых в январе-августе 2015 года, или в 1,6 раза, что позволяет охарактеризовать условия доступа хозяйствующих субъектов к заемным ресурсам как весьма жесткие.

Кроме того, согласно прогнозу, ожидаемое в 2015 году существенное снижение динамики инвестиций в основной капитал связано с сокращением инвестиций предприятий топливно-энергетического комплекса. Так, например, ожидается "сокращение объемов инвестиционных программ в электроэнергетике (на 30,7%) из-за снижения спроса на электроэнергию, сокращение ввода значительной части генерирующих мощностей, удорожания импортируемого оборудования и возможного переноса срока ввода новых объектов. На фоне корректировки объемов инвестиционной программы ОАО "Транснефть" и переноса сроков сдачи части проектов ожидается сокращение капитальных вложений в нефтепроводный транспорт на уровне 17,3%. В связи с отсутствием роста спроса на газ в 2015 году ожидается сохранение тенденции сокращения инвестиционных вложений в добычу природного газа и газового конденсата (на 20,3%)". Продолжается снижение объемов инвестиций в основной капитал в таких видах экономической деятельности, как строительство и операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг, торговля.

Влияние этих факторов в сочетании с наблюдаемым сохранением значительных объемов оттока капитала из страны, по мнению Комитета, продолжает оказывать негативное влияние на динамику инвестиций в основной капитал в 2015 году.

В 2016 году динамика инвестиций останется отрицательной из-за сохранения неблагоприятных условий заимствования капитала, замораживания накопительной части пенсий и общей неуверенности инвесторов. В соответствии с базовым вариантом Прогноза рост инвестиций в основной капитал может начаться с 2017 года (на 2,1%) и продолжится в 2018 году (на 2,6%). В этой связи Комитет отмечает, что в Прогнозе не представлены обосновывающие и расчетные материалы, позволяющие оценить реалистичность изменения тенденций динамики инвестиций в основной капитал.

При этом, согласно Прогнозу, изменение наблюдаемой в настоящее время тенденции снижения динамики инвестиций в основной капитал на противоположный тренд роста инвестиций будет определяться "возможностью наращивания частных инвестиций на фоне сокращения государственных инвестиционных расходов". Кроме того, позитивное влияние на активизацию инвестиционной деятельности должно будет оказать предусмотренное Прогнозом ограничение роста тарифов компаний инфраструктурного сектора экономики, а ожидаемое сокращение издержек указанных компаний позволит направить часть высвободившихся ресурсов на инвестиционные цели.

Комитет обращает внимание, что сокращение государственных инвестиционных расходов в условиях сохраняющейся неопределенности перспектив экономического развития может привести к снижению частных инвестиций, а ожидаемые высвобождающиеся ресурсы компаний в результате ограничения роста тарифов компаний инфраструктурного сектора экономики могут быть направлены не в инвестиции в нефинансовые активы, а на финансовый и (или) валютный рынки. Данное обстоятельство в значительной степени увеличивает риск недостижения планируемой динамики инвестиций в основной капитал в 2017-2018 годах и может еще более ухудшить и без того неблагоприятную ситуацию в инвестиционной сфере (если принимать во внимание удручающее состояние основных производственных фондов).

Проведенный Счетной палатой Российской Федерации анализ текущего состояния основных производственных фондов в Российской Федерации*(6) показал их неудовлетворительное состояние. В 2014 году степень износа основных фондов (по состоянию на конец года) увеличилась и составила 49%, что выше уровня 2013 года на 0,8%. Иными словами, практически половина основных производственных фондов не только устарела, но и физически изношена. При этом по таким видам экономической деятельности, как "добыча полезных ископаемых", "рыболовство и рыбоводство", "строительство", "транспорт и связь", "образование", "здравоохранение и предоставление социальных услуг", "государственное управление и обеспечение военной безопасности, социальное страхование", степень износа основных фондов превышает 50%. Этот факт свидетельствует о том, что на физически и морально устаревшем оборудовании практически невозможно выпускать конкурентоспособную продукцию и продвигать ее на международных рынках.

Помимо всего перечисленного, недостаточно эффективное использование инвестиций в основной капитал снижает скорость модернизации структуры экономики, роста производительности труда, а, кроме того, не позволяет преодолеть зависимость экономики от сырьевого экспорта. Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости существенного увеличения объема инвестиций в основной капитал при условии обязательного направления этих средств на цели обновления и модернизации материально-технической базы российской экономики и обеспечения эффективного расходования вложенных средств.

Базовым вариантом Прогноза предусматривается замедление темпов роста инфляции - до 6,4% по итогам 2016 года, до 6% в 2017 году и до 5,1% в 2018 году. Основой для сдерживания инфляции должны будут стать стабилизация и некоторое укрепление обменного курса рубля в течение года, а также сохранение высоких ограничений спроса в результате произошедшего в 2014-2015 годах снижения платежеспособности населения. Кроме того, согласно Прогнозу, определенную роль в ослаблении инфляции может сыграть увеличение предложения более дешевых отечественных товаров в результате постепенного развития и расширения импортозамещения.

Помимо этого, удержанию инфляции в 2016 году в рамках прогнозных значений будет способствовать ограничение роста коммунальных тарифов. Предусматривается, что их рост будет колебаться в среднем в пределах 4% в результате ограничения предельного размера индексации регулируемых тарифов инфраструктурных отраслей (в особенности, оптовых цен на газ).

В соответствии с материалами прогноза важнейшим фактором увеличения реального объема ВВП в 2016 году должно стать "замедление падения и последующее восстановление сократившихся в период 2014-2015 годов запасов материальных оборотных средств". Прогнозируемая структура элементов использования ВВП приведена в следующей таблице (таблица 6).

Таблица 6

Структура элементов использования ВВП (в % к используемому ВВП)

	2014 г.	2015 г. оценка	2016 г.	2017 г.	2018 г.
			прогноз
ВВП используемый	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Расходы на конечное потребление	73,2	73,9	73,4	72,6	71,5
Домашних хозяйств	53,3	54,3	54,5	54,4	54,1
Государственного управления	19,5	19,2	18,5	17,8	17,0
Валовое накопление	20,3	17,7	19,8	20,7	21,6
Валовое накопление основного капитала	20,6	19,9	19,5	19,5	19,5
Изменение запасов	-0,3	-2,5	0,4	1,2	2,1
Чистый экспорт	7,2	8,9	7,7	7,5	7,5
Экспорт товаров и услуг	30,0	32,6	31,0	30,0	29,1
Импорт товаров и услуг	22,9	23,7	23,3	22,5	21,6
Статистическое расхождение	-0,7	-1,2	-1,0	-0,8	-0,6

По мнению Комитета, прогнозируемое увеличение в структуре использования ВВП доли изменения запасов материальных средств с -2,5% в 2015 году до 0,4% в 2016 году недостаточно обосновано. В условиях сохраняющейся геополитической и внешнеэкономической неопределенности хозяйствующим субъектам весьма затруднительно выстраивать экономическую стратегию на перспективу. В подобной ситуации предприятиям экономически невыгодно наращивать запасы, которые могут в ближайшей перспективе не окупиться. В связи с этим предприятия и организации могут занять выжидательную позицию и не увеличивать изменения запасов в той степени, в которой это ожидается по Прогнозу, что, в свою очередь, может привести к недостижению прогнозируемых темпов роста ВВП в 2016 году.

В соответствии с базовым вариантом Прогноза пропорции формирования ВВП по источникам доходов в 2016-2018 годах будут определяться сдвигом в пользу увеличения доли оплаты труда наемных работников до 2018 года включительно. Сохранится начавшееся в 2015 году относительное снижение уровня чистых налогов на производство и импорт, включающих НДС, акцизы и таможенные пошлины. Таким образом, удельный вес валовой прибыли экономики и валовых смешанных доходов в структуре ВВП в 2016 году может вырасти до 34,7% ВВП. Складывающиеся пропорции в распределении первичных доходов экономики будут способствовать увеличению относительного объема прибыли, остающейся в распоряжении предприятий, что в свою очередь создаст предпосылки для роста инвестиций (таблица 7).

Таблица 7

ВВП по источникам доходов (в % к произведенному ВВП)

	2015 г.	2016 г.	2017 г.	2018 г.
Валовой внутренний продукт	100,0	100,0	100,0	100,0
Оплата труда наемных работников	52,9	53,0	53,3	53,4
Чистые налоги на производство и импорт	12,8	12,3	11,9	11,8
Валовая прибыль экономики и валовые смешанные доходы	34,3	34,7	34,8	34,8

Источник: Минэкономразвития

Вместе с тем, снижение численности населения трудоспособного возраста, влекущее за собой ограничение предложения трудовых ресурсов, оказывает все большее негативное влияние на динамику показателей рынка труда. Так, численность экономически активного населения снизится с 72,6 млн. человек в 2015 году до 71,9 млн. человек в 2018 году, а численность занятого населения сократится с 68,4 млн. человек в 2015 году до 67,8 млн. человек в 2018 году. При этом в условиях сокращения предложения трудовых ресурсов снижение численности безработных не приведет к увеличению численности занятого населения, что может привести к дефициту трудовых ресурсов.

В этой связи Комитет отмечает, что преодоление возможного кадрового дефицита потребует существенного увеличения как государственных, так и частных инвестиций, направляемых на повышение производительности труда. Причем речь идет не только о модернизации технико-технологической базы производства, но и о совершенствовании его организации, что предусматривает повышение интенсивности труда, обеспечение более рационального использования рабочего времени, повышение мотивации работника к высокопроизводительному труду.

В 2015 году, согласно базовому варианту Прогноза, ожидается сокращение производительности труда по отношению к 2014 году на 3,3%, а в 2016 году прогнозируется умеренный рост до 0,9%. При этом в качестве основных причин низкой производительности российской экономики в Прогнозе выделятся следующие:

- неэффективная организация труда (низкая эффективность управления проектами и закупочной деятельностью зачастую обуславливают высокую себестоимость в капитальном строительстве);

- устаревшие методы производства и высокий уровень износа оборудования (по данным Росстата - около 48%);

- устаревшие нормы и стандарты, не учитывающие современные условия и технологии;

- дефицит рабочих кадров по рабочим специальностям;

- несовершенная система мотивации сотрудников.

Согласно базовому варианту Прогноза, стимулом роста производительности труда может стать реализация государственных программ и программ инновационного развития компаний с государственным участием (таблица 8).

Таблица 8

Прирост производительности труда по данным государственных программ (в %)

Государственные программы	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.	2018 г.
Сельское хозяйство	6,0	2,9	1,0	4,3	4,0	4,0
Рыбохозяйственный комплекс	3,2	-1,4	1,1	2,0	3,5	5,0
Легкая промышленность и народные художественные промыслы
текстильное и швейное производство**	11,6	11,1	-8,0	5,0	4,0	3,0
производство кожи, изделий из кожи и производство обуви**	3,4	14,7	4,0	3,0	3,0	3,0
Лесопромышленный комплекс
обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, кроме мебели*	8,6	7,9	9,4	9,6	10,0	12,7
производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона и изделий из них*	6,5	10,4	7,7	10,0	13,8	14,9
Химический комплекс*	7,4	5,9	7,2	7,2	7,6	8,4
Фармацевтическая и медицинская промышленность	32,0	28,6	8,7	18,7	10,5
Металлургия*	6,0	6,0	6,3	5,8	5,6	5,4
Производство редких и редкозем. металлов*	7,0	1,6	2,1	2,7	2,7	3,5
производство продукции на основе РЗМ*	0,5	1,3	1,9	2,4	2,9	4,3
Тяжелое машиностроение*	-1,4	1,1	3,7	5,0	4,1	3,4
Станкоинструментальная промышленность*	-10,2	22,6	15,0	13,5	6,3	3,4
Силовая электротехника и энергетическое машиностроение	-1,1	1,9	2,9	5,0	4,1	3,4
Электронная и радиоэлектронная промышленность*	12,1	15,9	19,1	11,4	18,6	18,5
Машиностроение специализированных производств*	0,3	0,5	0,3	0,2	0,4	0,6
Транспортное машиностроение*	1,6	2,6	4,8	3,9	4,7	4,6
Автомобильная промышленность*	6,4	2,0	6,2	6,5	11,0	7,2
Судостроительная промышленность	2,9	7,1	20,0	11,1	0,0	-10,0
Авиационная промышленность	26,5	14,1	25,9	-0,4	7,3	11,0
Космическая деятельность	6,0	6,0	6,0	5,0	6,0	7,2
Транспорт
железнодорожный	2,8	2,4	4,3	4,7	10,7	5,2
водный	1,2	2,5	4,5	4,8	6,1	6,1
воздушный	3,3	2,5	10,1	6,1	6,2	6,6

В то же время при сложившихся бюджетных ограничениях существует риск, что предполагаемые в Прогнозе параметры роста производительности труда не будут выполнены.

Также вызывает обеспокоенность и излишне оптимистичный тезис базового варианта Прогноза об увеличении запасов материальных средств, которое должно стать важнейшим фактором увеличения реального объема ВВП в 2016 году. По мнению Комитета, с учетом критического на данный момент уровня долговой нагрузки в целом ряде обрабатывающих производств, представляется маловероятным, что без решения долговых проблем в экономике в ближайшие годы будет наблюдаться рост запасов, существенно опережающий рост ВВП. И если предположить, что в базовом варианте Прогноза не произойдет опережающего роста запасов материально-оборотных средств, то экономический рост в 2016 году будет отрицательным, а в 2017-2018 годах - близким к нулю, т.е. прогнозируемые макроэкономические показатели не будут достигнуты.

В соответствии с материалами Прогноза еще одним фактором увеличения реального объема ВВП в 2016 году должно стать "постепенное восстановление потребительского спроса с учетом роста доходов населения в 2016-2018 годах. Оживление розничной торговли также будет способствовать восстановлению запасов материальных оборотных средств". Однако в соответствии с Прогнозом реальная заработная плата в 2016 году сократится на 0,2%, а реальные располагаемые доходы населения - на 0,7%, что может стать препятствием к увеличению темпов роста потребительского спроса (темпы роста оборота розничной торговли прогнозируются в 2016 году на уровне 100,4%).

Таким образом, в соответствии с базовым вариантом Прогноза внутренний спрос (инвестиционный и потребительский) будет оказывать гораздо меньшее влияние на динамику ВВП в 2016 - 2018 годах, чем в предыдущие годы. При этом сохраняющаяся нестабильность геополитической ситуации и накопившиеся проблемы в мировой финансово-экономической системе могут оказать негативное влияние на динамику внешнего спроса, что, в свою очередь, увеличивает вероятность возникновения рисков недостижения планируемой динамики экономического роста.

Кроме того, в базовом варианте Прогноза предполагается, что позитивное влияние на увеличение реального объема ВВП в 2016-2018 годах будет оказывать "сохранение положительной динамики экспорта товаров при постепенном повышении темпа роста экспорта продукции обрабатывающих производств". При этом в соответствии с Прогнозом темпы прироста импорта в реальном выражении начиная с 2016 года будут выше темпов прироста экспорта, на основании чего можно сделать вывод, что динамика чистого экспорта не будет оказывать позитивного влияния на темпы роста ВВП в плановом периоде.

С учетом изложенного Комитет полагает, что, несмотря на достаточно подробный анализ факторов формирования внутреннего спроса, в базовом варианте Прогноза недостаточно внимания уделяется источникам финансирования экономического роста, и, в первую очередь, ограничениям, связанным с текущими параметрами заемного финансирования инвестиций и оборотного капитала.

Комитет отмечает, что в базовом варианте Прогноза нашли отражение отдельные риски возможного недостижения целевых макроэкономических индикаторов в плановом периоде (геополитические риски, риски изменения цен на нефть и нестабильности нефтегазовых доходов, риски превышения целевых параметров по инфляции, риски повышения волатильности внутреннего финансового рынка и ограничения объемов внутреннего кредитования, риски по демографии и трудовым ресурсам). Вместе с тем, в материалах Прогноза не представлена количественная характеристика упомянутых рисков.

Между тем, в условиях сохранения геополитической напряженности и высокого уровня волатильности цен на нефть неопределенность перспектив дальнейшего социально-экономического развития Российской Федерации существенно повышается. В свою очередь, это создает дополнительные трудности для возобновления инвестирования в основной капитал, а также увеличивает риски ужесточения условий привлечения заемных средств предприятиями реального сектора экономики, что может повлечь за собой дальнейшее ослабление обменного курса, сохранение высокого уровня инфляции и снижение уровня потребительской уверенности. В этой связи серьезную обеспокоенность Комитета вызывает отсутствие в Прогнозе перечня конкретных мер, направленных на сохранение и достижение основных целевых индикаторов базового варианта в случае развития ситуации по консервативному сценарию. Кроме того, до сих пор не сформирована эффективная система управления рисками, позволяющая обеспечивать прогнозирование и предотвращение кризисных ситуаций, а также быстрое реагирование на подобные ситуации.

III. Оценка основных макроэкономических показателей на 2016 год и на период до 2018 года

В целом описанный в базовом варианте Прогноза тренд развития российской экономики в 2016-2018 годах можно охарактеризовать как "инерционное развитие в ожидании улучшения внешних условий". По сути, данный вариант Прогноза предполагает консервацию текущего пассивного экономического курса - несмотря на прогнозируемый в течение 3 последующих лет прирост ВВП, темпы прироста окажутся значительно ниже среднемировых. В подобных условиях следует ожидать практически полного невыполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, что подтверждается основными показателями прогноза по базовому варианту.

Несмотря на то, что в материалах Прогноза представлены еще 2 варианта - целевой и консервативный, фактически речь идет только об одном варианте - базовом, поскольку именно на его основе был подготовлен проект федерального бюджета на 2016 год. По сути, остальные варианты Прогноза присутствуют в представленном материале лишь для обеспечения формального соответствия Прогноза предъявляемым к нему требованиям, а, кроме того, не в полной мере соответствуют своему функциональному назначению.

Так, консервативный вариант позиционируется в качестве "стрессового" сценария и, вместе с тем, предполагает, что в 2016-2018 годах среднегодовая цена на нефть снизится лишь до 40 долларов США за баррель и стабилизируется на этом уровне, что для кризисного варианта является крайне оптимистичной оценкой (современные стресс-сценарии предполагают снижение цены нефти до 20-30 долларов США за баррель). В результате в Прогнозе, по сути, имеет место "слияние" консервативного варианта с базовым - рост ВВП в 2016 году по базовому варианту должен составить 0,7%, падение по консервативному - 1%. Следовательно, разница между вариантами в 2016 году составит 1,7%. В последующие годы разница еще менее значительна: 0,6% в 2017 году и 0,1%. в 2018 году. Таким образом, разница между сценариями находится практически в пределах погрешности прогноза.

Наиболее "важным по замыслу" вариантом Прогноза должен был стать целевой вариант, который предполагает реализацию внутреннего потенциала экономического роста при сохранении неблагоприятных внешних условий, принятых в базовом сценарии, выход российской экономики на траекторию устойчивого роста с темпами не ниже среднемировых и почти полную реализацию "майских указов" Президента Российской Федерации. В материалах Прогноза отмечено, что для достижения целевых параметров данного варианта потребуется проведение значительных структурных преобразований расходной части федерального бюджета, а основными источниками ускоренного роста инвестиций должны стать средства Фонда национального благосостояния, пенсионные накопления и ресурсы, высвобождаемые в результате снижения административных издержек. Таким образом, целевой вариант, по сути, предполагает использование имеющихся финансовых ресурсов (в том числе резервов) для запуска новой модели экономического роста.

Однако де-факто целевой вариант Прогноза не рассматривается в качестве приоритетного, поскольку для разработки параметров федерального бюджета на 2016 год используется базовый вариант Прогноза. В этой связи представляется вполне закономерным, что при подготовке материалов Прогноза не было уделено должного внимания расчетам количественных параметров целевого варианта Прогноза. В свою очередь, это привело к возникновению ряда нестыковок по значениям параметров.

В частности, явно недооценен потенциал роста агропромышленного комплекса (АПК) - согласно целевому варианту Прогноза, ожидается рост уровня производства продукции сельского хозяйства в 2018 году по сравнению с уровнем 2014 года на 11,5% (среднегодовой темп роста - 2,7%), пищевой продукции - на 10,8% (среднегодовой темп роста - 2,6%). Вместе с тем, в "майских указах" Президента Российской Федерации, целевые параметры которых строились на более ранних прогнозах Минэкономразвития России, указаны следующие параметры развития АПК: среднегодовой темп роста продукции сельского хозяйства в период с 2013 по 2018 год - не менее 2,4%-2,5%, производства пищевых продуктов - 3,5%-5%. Принимая во внимание, что в прогнозируемом периоде улучшились внешние условия для развития АПК (со второй половины 2014 года введены российские контрсанкции, проводится политика импортозамещения, продолжается девальвация рубля), то при должной финансовой поддержке со стороны государства темпы роста АПК в целевом варианте должны были быть выше, чем обозначено в "майских указах", а не наоборот.

Тем не менее, целевой вариант Прогноза, даже при имеющихся недочетах, предлагает реальную альтернативу инерционной экономической политике, предусмотренной базовым вариантом. По мнению Комитета, ключевой риск сохранения инерционного экономического курса состоит в опасности длительной стагнации экономики, сопровождающийся нарастанием ограничений развития и утратой части потенциальных возможностей роста. В то же время предлагаемые в целевом сценарии меры позволят обеспечить прирост инвестиций в основной капитал в 2016 году на 3,1%, в то время как базовым вариантом Прогноза предусмотрено снижение инвестиций в основной капитал на 1,6%.

Следует отметить, что расхождения в вариантах Прогноза по динамике ВВП и промышленного производства обусловлены именно различиями в динамике инвестиций в основной капитал. Поэтому в целях сохранения возможности реализации целевого сценария Комитет полагает возможным формировать доходную часть бюджета исходя из базового варианта Прогноза, а расходную - из целевого варианта, предусмотрев, помимо всего прочего, снижение издержек, связанных с трудовыми ресурсами и тарифами естественных монополий.

Оценивая Прогноз основных макроэкономических показателей на 2016-2018 годы в базовом варианте, Комитет отмечает следующее.

Основные риски недостижения прогнозируемых макроэкономических показателей связаны с сохранением высокой степени зависимости российской экономики от ситуации на мировых рынках сырья, со снижением мировой цены на нефть ниже прогнозируемого уровня, ограниченностью внутренних финансовых ресурсов для достижения планируемой динамики экономического роста, сохранением тенденций значительного оттока капитала, неполной реализацией возможностей по импортозамещению зарубежной продукции.

По мнению экспертов, в 2016-2018 годах темпы роста мировой экономики могут оказаться ниже, чем в рассматриваемом Прогнозе. Так, например, динамика экономического развития в еврозоне может оказаться более низкой из-за глубокого кризиса в экономике Греции. А проблемы на финансовом рынке Китая и замедляющаяся динамика его экономического развития может привести к снижению спроса на энергетические ресурсы, что может стать дополнительным фактором снижения цен на нефть на мировом рынке. Несмотря на то, что риски замедления темпов роста мировой экономики были отмечены в Прогнозе, их возможное негативное влияние не было учтено ни в одном из представленных вариантов прогноза, базирующихся на единой гипотезе развития мировой экономики в 2016-2018 годах со среднегодовым темпом 3,5%.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, имеются риски немного большего снижения темпов роста ВВП в 2015 году по сравнению с прогнозируемым уровнем (96,1%), что связано с достаточно существенным падением инвестиционного спроса (на 9,9%) и потребительского спроса (на 8,5%) при условии уменьшения ожидаемой цены на нефть марки Urals в 2015 году ниже уровня 53 долларов США за баррель. А учитывая наблюдаемую в текущем году повышенную волатильность цен на нефть на мировом рынке, нельзя исключить ее более значительного снижения в последние месяцы 2015 года, что, в свою очередь, создает определенные риски достижения ожидаемой по итогам 2015 года цены на нефть марки Urals, указанной в Прогнозе.

Кроме того, существуют риски недостижения прогнозируемых объемов и темпов роста ВВП в 2016-2018 годах. Полагаем, что в прогнозе недостаточно обоснованы факторы и проработаны механизмы, обеспечивающие прирост ВВП до 0,7% в 2016 году в противовес падению в 2015 году реальных объемов ВВП на 3,9%.

Следует отметить, что реализация базового варианта Прогноза, рассчитанного исходя из цены на нефть марки Urals в период 2016-2018 годов на уровне 50-55 долларов США за баррель, также сопряжена с определенными рисками. В данном случае можно говорить как о рисках падения, так и о вероятности некоторого повышения цен на нефть марки Urals относительно планируемых уровней. Одним из факторов снижения цен на нефть может стать возможное возвращение Ирана на международный нефтяной рынок в результате отмены ранее введенных против него экономических и финансовых санкций со стороны Совета Безопасности ООН, США и Евросоюза. Если же в отдельных отрезках планового периода произойдет более существенное снижение цен на нефть на мировом рынке, чем это предусмотрено в консервативном варианте, данное обстоятельство может оказать более серьезное негативное влияние на ситуацию в российской экономике и потребовать реализации комплекса экстренных мер, направленных на стабилизацию сложившейся ситуации (в том числе финансово-бюджетных мер). Вместе с тем, Комитет отмечает, что подобное развитие событий в материалах Прогноза не рассматривается.

Кроме того, в базовом варианте Прогноза присутствуют предположения об увеличении объема инвестиций в основной капитал в 2017-2018 годах, активизации потребительского спроса и снижении уровня инфляции, что, по мнению Комитета, представляется излишне оптимистичным.

В частности, риски превышения по итогам 2015 года инфляции, заявленной на уровне 12,2%, обусловлены накопленными в истекшем периоде текущего года более высокими темпами роста цен на продовольственные товары, ожидаемым сезонным повышением цен на плодоовощную продукцию в последние месяцы текущего года и возможным дальнейшим ослаблением курса рубля к доллару США в условиях наблюдаемой волатильности цен на нефть на мировом рынке.

В достижении целевых уровней инфляции в 2016 - 2018 годах также имеются определенные риски. В частности, на уровне инфляции может негативно отразиться возможное ослабление курса рубля к доллару США в отдельные отрезки планового периода (тогда как Прогнозом предусмотрено укрепление обменного курса рубля в 2017-2018 годах). Подобные отклонения обменного курса рубля от прогнозируемых уровней могут быть обусловлены высокой зависимостью курса российской национальной валюты от конъюнктуры мировых рынков топливно-энергетических товаров, являющихся основой российского экспорта, состояния мировой экономики и финансовых рынков. Для бюджетной системы Российской Федерации ослабление рубля к доллару США будет означать, с одной стороны, получение дополнительных доходов от экспорта, а с другой стороны, усиление инфляции, продолжение падения реальных располагаемых доходов населения, повышение процентных ставок в экономике, что, в свою очередь, приведет к ограничению возможностей активизации инвестиционной деятельности.

Кроме того, сохраняются риски более существенного, по сравнению с прогнозируемым, повышения цен на продовольствие на внутреннем рынке из-за ограничительных мер на ввоз на территорию Российской Федерации отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в случае, если не удастся в достаточной степени заменить их альтернативными видами продовольствия из других стран или собственным производством в рамках развития программы импортозамещения. Дополнительное негативное влияние на уровень инфляции может оказать опережающий (по сравнению с прогнозными значениями) уровень роста тарифов на услуги организаций ЖКХ.

Комитет также считает, что предусмотренных базовым вариантом объемов инвестиций в основной капитал недостаточно для обеспечения поддержки высокотехнологичных отраслей экономики, заявленной в качестве приоритета экономической политики Правительства Российской Федерации на прогнозный период. Тем более маловероятным представляется решение предусмотренных целевым вариантом Прогноза задач по стимулированию "нетопливного экспорта" и проведению масштабной технологической модернизации промышленности исходя из инвестиционных проектировок, взятых за основу при подготовке проекта федерального бюджета на 2016 год и предусматривающих дальнейшее сокращение государственных инвестиционных расходов. В этой связи Комитет обращает внимание, что сокращение таких расходов в условиях сохраняющейся экономической неопределенности может стать негативным "сигналом" для бизнеса и привести к снижению частных инвестиций, а это, в свою очередь, может увеличить риски недостижения планируемой динамики инвестиций в основной капитал в 2017-2018 годах.

Комитет также отмечает, что преодоление всех рассмотренных рисков возможно только в условиях активизации экономической политики, имеющей целью не краткосрочное кризисное реагирование, а реальное развитие экономики, рассчитанное на долгосрочную перспективу. Иными словами, экономическая политика Правительства должна содержать комплекс мероприятий долгосрочного характера, направленных на модернизацию и развитие экономики. Только такие мероприятия можно рассматривать как активную политику, повышающую устойчивость экономики к кризисным явлениям различной природы.

IV. Выводы и предложения

Комитет отмечает, что Прогноз содержит достаточно подробный анализ целого ряда факторов, которые будут определять социально-экономическое развитие России на ближайшие годы и создает представление о том, как Правительство Российской Федерации видит развитие экономики в среднесрочной перспективе.

В Прогнозе содержится необходимый минимум показателей, требующихся для расчета основных параметров федерального бюджета на 2016 год.

Вместе с тем, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1. Разработать комплекс системных превентивных и корректирующих мер по нивелированию негативного влияния геополитических факторов и отрицательных эффектов возможного усиления действия взаимных санкций. Данный комплекс мер должен включать, в том числе, меры по активизации развития импортозамещения в отдельных видах экономической деятельности. Одновременно с этим необходимо предусмотреть защитные меры для российских предприятий, развивающих производство импортозамещающих товаров, в случае возможной полной или частичной отмены финансово-экономических санкций и ограничений.

2. Обеспечить в долгосрочной перспективе устойчивые темпы роста экономики, опережающее развитие высокотехнологичных секторов экономики, обновление основных фондов, опережающее развитие инфраструктурных отраслей, укрепление производственного потенциала обрабатывающих отраслей промышленности, в том числе посредством проведения четкой и выверенной промышленной политики, направленной на защиту и приоритетное развитие отечественной промышленности, восстановление реальной экономической независимости страны, самодостаточности и устойчивости её развития.

3. Обеспечить соответствие Прогноза и федерального бюджета на 2016-2018 годы долгосрочным целям социально-экономического развития Российской Федерации, определенным в целеполагающих документах стратегического планирования, и, в первую очередь, в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

4. Обеспечить взаимную сбалансированность Прогноза, основных показателей денежно-кредитной и бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

5. Привести стратегию социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период в соответствие с положениями Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и обеспечить тесную взаимоувязку разработки последующих Прогнозов с указанными документами стратегического планирования.

6. В целях осуществления структурных преобразований, необходимых для обеспечения перехода от инерционного сценария развития к новой модели экономического роста, более широко использовать инструменты стратегического планирования, которые позволяют решать задачи стимулирования роста российской экономики, повышения качества жизни и обеспечения безопасности страны.

7. Создать условия для развития промышленного производства и повышения инвестиционной активности:

- обеспечить предоставление кредитов промышленным предприятиям по ставке не выше уровня ключевой ставки Банка России плюс 1%;

- обеспечить предоставление целевых кредитов на обновление оборудования и реализацию инвестиционных проектов под залог проектных облигаций компаний, что обеспечит стимулирование роста экономики и при этом не вызовет "раскручивания" инфляционной спирали;

- более широко использовать средства Фонда национального благосостояния (на возвратной основе);

- освободить от налога часть прибыли предприятий, направляемой на инвестиционные цели, и создать необходимые условия для применения ускоренной амортизации;

8. Обеспечить скорейший переход к реализации инвестиционных проектов преимущественно на основе проектного финансирования.

9. Использовать возможности Банка России для поддержки крупных инвестиционных проектов. В частности, Банк России может выкупать облигации Внешэкономбанка в объемах, необходимых для финансирования тщательно изученных и отобранных Внешэкономбанком инвестиционных проектов, одобренных затем Правительством Российской Федерации. Это позволило бы запустить процесс реализации крупных инфраструктурных и импортозамещающих проектов, что, в свою очередь, могло бы стать локомотивом развития для многих отраслей экономики.

10. Использовать современные механизмы привлечения инвестиционного финансирования (предоставление синдицированных кредитов, секьюритизацию кредитных портфелей, лизинг и торговое финансирование), которые основываются на принципе разделения рисков как между несколькими кредиторами, так и между инициаторами проекта. Как правило, указанные модели финансирования базируются на нормах английского права, что теоретически могло бы создать определенные трудности в процессе их применения. Вместе с тем, учитывая значительные изменения, произошедшие в российском гражданском законодательстве в последние 2 года, проведение (либо структурирование) сделок с применением таких механизмов становится возможным и в рамках российского правопорядка. Однако на первоначальном этапе это потребует активной поддержки со стороны федеральных и региональных органов власти, а также внесения соответствующих изменений в банковские и финансовые пруденциальные нормы законодательства Российской Федерации.

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству считает, что Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, представленный Правительством Российской Федерации, может рассматриваться в качестве основы для формирования федерального бюджета на 2016 год при условии учета высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков

------------------------------

*(1) Мониторинг проводился Институтом социального анализа и прогнозирования РАНХиГС в период с февраля по сентябрь 2015 года

*(2) Оценка Минэкономразвития России (декабрь 2015 года по отношению к декабрю 2014 года)

*(3) По итогам 2015 года (оценка Минэкономразвития России)

*(4) Оценка Минэкономразвития России за 2015 год

*(5) По итогам 2015 года (оценка Минэкономразвития России)

*(6) По данным статистического сборника "Россия в цифрах - 2015 г.", Росстат, 2015.