Пояснительная записка к проекту федерального закона N 945097-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 945097-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" на системной и комплексной основе усовершенствован порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" усовершенствован порядок изъятия недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.

Правоприменительная практика выявила ряд вопросов, возникающих при реализации положений данных федеральных законов, предусмотреть которые ранее не представлялось возможным, учитывая значительный объем правоотношений, правовое регулирование которых было пересмотрено в связи с принятием указанных законов.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" направлен на уточнение отдельных правовых норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также на унификацию используемой терминологии.

Законопроектом предлагаются следующие изменения:

1. Изменения, вносимые в статью 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) направлены на необходимость соотнесения положений данной статьи с иными нормами ЗК РФ. Так, в настоящее время в пункте 2 указанной статьи не учтен один случай, при котором в результате образования земельного участка исходный земельный участок не прекращает свое существование, а сохраняется в измененных границах (п. 12 ст. 39.29 ЗК РФ). В связи с этим аналогичное изменение вносится и в пункт 1 статьи 11.7 ЗК РФ.

Кроме того, предлагается в пункте 7 статьи 11.2 ЗК РФ установить в виде исключения из общих правил образования земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о ее развитии, возможность образования земельных участков не только лицом, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, но и собственником объектов недвижимости (кроме многоквартирных домов, которые в связи с реализацией договора о развитии застроенной территории могут быть снесены), расположенных в границах такой территории. Представляется справедливым наделить правообладателей объектов недвижимости, расположенных в границах такой территории, возможностью самостоятельно образовать земельный участок в целях приобретения прав на него, независимо от волеизъявления лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории.

На усиление гарантий правообладателей объектов недвижимости на приобретение земельных участков, на которых расположены такие объекты, также направлены изменения, предлагаемые к внесению в пункт 3 статьи 11.3 ЗК РФ.

Так, в настоящее время правообладатели объектов недвижимости, расположенных в границах элемента планировочной структуры, лишены возможности самостоятельно образовать земельный участок на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории ввиду необходимости утверждения проекта межевания территории даже в случае, если в границах элемента планировочной структуры расположен один многоквартирный дом. Применительно к прочим земельным участкам, расположенным в границах элемента планировочной структуры установление подобной возможности нецелесообразно в целях избежания новых случаев "точечной застройки".

2. В настоящее время в соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом. В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ и частью 4 статьи 37 ГрК РФ правообладатель земельного участка вправе выбрать один из видов разрешенного использования, предусмотренного зонированием территорий, то есть градостроительным регламентом.

В настоящее время такое общее правило распространяется и на земельные участки, которые образуются из земельных участков, предоставленных для комплексного освоения территории. Вместе с тем, исходя из положений ЗК РФ и ГрК РФ реализация договоров о комплексном освоении территории фактически является реализацией положений утвержденного проекта планировки территории, которым определяются зоны размещения объектов капитального строительства, территорий общего пользования и иные показатели, которые должны быть достигнуты при реализации договора о комплексном освоении территории.

Кроме того, исходя из общих положений пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ разрешенное использование образуемых земельных участков должно соответствовать разрешенному использованию исходных земельных участков. Таким образом, в рамках существующего правового регулирования вид разрешенного использования каждого образованного земельного участка также имеет вид "комплексное освоение территории", а не предусмотренный проектом планировки вид разрешенного использования.

В этой связи представляется, что разрешенное использование земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории, должно определяться именно утвержденной документацией по планировке территории.

3. Необходимость внесения изменений в статью 11.10 ЗК РФ обусловлено тем, что в настоящее время возможность подготовки гражданами схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в виде бумажного документа предусматривается только в случае предоставления земельного участка без проведения торгов. Однако с 1 марта 2015 года граждане получили возможность в соответствии со статьей 39.28 ЗК РФ осуществлять перераспределение своих земельных участков с землями и земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Однако для этих целей схема расположения земельного участка может быть подготовлена только в виде электронного документа, что далеко не для всех граждан является удобным и доступным. Кроме того, до настоящего времени в соответствии с пунктом 11 статьи 11.10 ЗК РФ Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии не обеспечена возможность подготовки схем расположения земельного участка на кадастровом плане территории с использованием своего "Интернет-сайта".

В этой связи предлагается разрешить подготовку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в бумажном виде и для целей указанного перераспределения.

4. В соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ без проведения торгов осуществляется предоставление земельных участков для выполнения международных обязательств Российской Федерации, а также юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения.

Вместе с тем, на практике нередко возникают случаи, когда строительство объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи осуществляется не только юридическими, но и физическими лицами, прежде всего для собственных нужд.

В связи с этим предлагается распространить действие подпунктом 4 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ на любых лиц заинтересованных в строительстве таких объектов, независимо от того, являются ли такие лица гражданами или организациями.

5. Законопроектом предлагается унифицировать формулировки, применяемые в ЗК РФ применительно к предоставлению земельных участков для сельскохозяйственного производства, приведя в соответствие с данной формулировкой прочие положения ЗК РФ, Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", которые применяют понятия "для осуществления сельскохозяйственного производства" и "для ведения сельскохозяйственного производства".

6. В соответствии с пунктом 2 статьи 652 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда арендодатель является собственником земельного участка, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, арендатору предоставляется право аренды земельного участка или предусмотренное договором аренды здания или сооружения иное право на соответствующий земельный участок.

Вместе с тем, в настоящее время пункт 2 статьи 39.6 ЗК РФ не содержит норм, позволяющих реализовать вышеуказанные требования ГК РФ при передаче в аренду здания, сооружения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, когда одновременно с такой передачей должна быть осуществлена передача и соответствующего земельного участка, для чего предлагается дополнить пункт 2 статьи 39.6 ЗК РФ соответствующей нормой.

7. Внесение изменений в подпункт 8 пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ обусловлено необходимостью уточнения данной нормы с учетом части 7 статьи 48 ГрК РФ. Так, в настоящее время из ЗК РФ не представляется возможным однозначно определить, кто должен получить соответствующие технические условия в случае, если аукцион проводится по инициативе гражданина или юридического лица. Вместе с тем, согласно части 7 статьи 48 ГрК РФ технические условия вправе получить только органы государственной власти, органы местного самоуправления или правообладатели земельных участков.

Таким образом, на момент организации аукциона лицо, по чьей инициативе он проводится, не вправе получить необходимые для проведения аукциона технические условия. Вместе с тем, отсутствие таких технических условий является основанием для отказа в проведении аукциона.

Кроме того, в целях исключения необоснованного затягивания продажи земельных участков или предоставления земельных участков в аренду со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления предлагается установить трехмесячный срок, в течение которого должен быть проведен аукцион. Аналогичные изменения предлагается внести и в статью 39.18 ЗК РФ.

8. В соответствии с подпунктами 8 и 9 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ не допускается проводить аукцион по продаже земельного участка или аукцион на право его аренды в случае, если на данном земельном участке расположены сооружения на условиях сервитута.

Вместе с тем, в соответствии с главой V.3 ЗК РФ заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является правом, а не обязанностью заинтересованных лиц. Однако действующие положения ЗК РФ разрешают провести аукцион не только в силу характеристик определенного сооружения, но с учетом того, что должно быть заключено соответствующее соглашение, что препятствует вовлечению в оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В этой связи предлагается уточнить, что земельный участок может быть предметом аукциона в случае, если соглашение об установлении сервитута не заключено, однако использование земельного участка на о условиях сервитута допускается в соответствии с главой V.3 ЗК РФ. Аналогичный подход предлагается использовать в отношении объектов, виды которых определены постановлением Правительства Российской Федерации в целях реализации пункта 3 статьи 39.36 ЗК РФ.

Аналогичные изменения вносятся в статью 39.16 и 39.29 ЗК РФ.

9. В настоящее время в соответствии с подпунктами 6 и 7 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ допускается предоставление в безвозмездное пользование земельных участков, расположенных в границах определенных субъектом Российской Федерации муниципальных образований, либо лицам, осуществляющим трудовую деятельность по определенной профессии. Данная норма фактически является мерой социальной поддержки таких лиц. В дальнейшем в соответствии со статьей 39.5 ЗК РФ такие земельные участки могут быть приобретены гражданами в собственность бесплатно.

Вместе с тем, ЗК РФ не содержит в настоящее время положений об однократности реализации такого права. Однако при введении данной нормы подразумевалось, что она является инструментом, направленным на социальную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей и лиц, осуществляющих трудовую деятельность по определенным профессиям на территории отдельных муниципальных образований. Таким образом, многократное получение земельных участков по указанным основаниям представляется не вполне обоснованным, не отвечающим первоначальным задачам введения новых положений законодательства.

Как следует из определения Конституционного суда Российской Федерации от 15 января 2009 года N 105-О-О бесплатное предоставление земельных участков Конституцией Российской Федерации не гарантируется. Приостановление действия таких льгот, как и их отмена для соответствующих категорий граждан, относятся к дискреционным полномочиям законодателя.

Также предлагается уточнить положения пункта 8 статьи 39.14 ЗК РФ в части того, что положения статьи 39.18 ЗК РФ, предусматривающие особенности предоставления земельных участков для определенных целей, распространяются только на случаи предоставления земельных участков в собственность за плату или в аренду. Предложение обусловлено необходимостью защиты прав льготных категорий граждан, которым земельные участки могут предоставляться в безвозмездное пользование и в собственность бесплатно, без учета требований статьи 39.18 ЗК РФ. Для указанных целей предлагается статью 39.18 ЗК РФ дополнить соответствующим пунктом 9.

10. Статьей 39 ГрК РФ предусматривается процедура предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. Вместе с тем, ЗК РФ не предусматривает каких-либо особенностей принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если соответствующий вид использования земельного участка относится к числу условно разрешенных, в связи с чем предлагается устранить имеющийся законодательный пробел.

11. На практике реализация положений статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации в настоящее время приводит к тому, что собственники земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, злоупотребляя своим правом, предварительно осуществляют раздел своего земельного участка с целью дальнейшего увеличения площади каждого образованного земельного участка до установленного предельного максимального размера, что фактически не обеспечивает выполнения задачи по упорядочиванию землепользования, а способствует выбытию из государственной или муниципальной собственности земельных участков в обход процедуры, предусмотренной статьей 39.18 ЗК РФ.

В этой связи предлагается установить однократную возможность перераспределения земельных участков в таких случаях. В связи с этим соответствующие изменения вносятся и в пункт 9 статьи 39.29 ЗК РФ.

Кроме того, предлагается установить, что рассмотрение заявлений о перераспределении земельных участков осуществляется в порядке их поступления в целях исключения правовой неопределенности в ситуации, когда в один и тот же период поступило несколько заявлений о перераспределении земельных участков от правообладателей различных земельных участков, имеющих право на такое перераспределение.

12. Изменения, вносимые в статью 56.2 и 56.4 ЗК РФ, носят редакционный характер и направлены на унификацию терминологии, используемой для определения целей изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

13. Законопроектом предлагается устранить существующую правовую неопределенность при образовании садовых, огородных и дачных земельных участков для их дальнейшего предоставления в соответствии с пунктами 2.7-2.10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". В настоящее время порядок предоставления земельных участков в указанных случаях не предусматривает утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, что в дальнейшем осложняет проведение государственного кадастрового учета земельного участка.

В этой связи предлагается установить требование к решению о предоставлении земельного участка в части указания в таком решении на утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

14. Законопроектом предлагается уточнить нормы переходных положений Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части отсутствия необходимости изменения вида разрешенного использования земельных участков, предоставленных для строительства объектов недвижимости, в случае, если такое строительство завершено и земельный участок фактически используется для эксплуатации завершенного строительством объекта. Данное предложение направлено на исключение лишней административной процедуры по изменению вида разрешенного использования, в данном случае носящей формальный характер.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 39.6 ЗК РФ одним из условий заключения нового договора аренды земельного участка является подача заявления о заключении договора в период действия ранее заключенного договора аренды земельного участка. До 1 марта 2015 года такого требования в Земельном кодексе Российской Федерации не содержались.

Согласно пункта 2 статьи 422 ГК РФ если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

С целью обеспечения гарантий арендаторов земельных участков, которые приобрели такие земельные участки до 1 марта 2015 года, на заключение новых договоров предлагается освободить таких лиц от выполнения требований, предусмотренных подпунктом 1 пункта 4 статьи 39.6 ЗК РФ и предоставить им право на заключение новых договоров независимо от того, когда именно ими подано соответствующее заявление.

До 1 марта 2015 года в соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских и сельских поселений обеспечивали информирование населения о предстоящем или возможном предоставлении земельных участков для строительства. Вместе с тем, правовые последствия поступления заявлений иных лиц, помимо лица, по заявлению которого было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, ЗК РФ не устанавливались. Также не устанавливались и требования к соответствующему информационному сообщению.

В этой связи предлагается уточнить, что в случае принятия до 1 марта 2015 года решения о предварительном согласовании места размещения объекта, поступление заявлений иных лиц не является основанием для предоставления земельного участка на торгах, что соответствует ранее действовавшим пункту 5 статьи 30 и статье 32 ЗК РФ.

15. В соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации с 1 марта 2015 года заключение договора аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на срок двадцать лет в случае предоставления гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства или земельного участка в границах населенного пункта для ведения личного подсобного хозяйства.

Вместе с тем, до 1 марта 2015 года на уровне федерального законодательства не были установлены какие-либо сроки для заключения договоров аренды для данных целей. В частности, на практике, как правило, договоры аренды земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства, с гражданами заключались на срок 3 года.

В этой связи в целях обеспечения установления равных условий для граждан, осуществляющих строительство индивидуальных жилых домов, предлагается предусмотреть право таких граждан внести изменения в ранее заключенный договор аренды в части его срока путем приведения в соответствие с предельным сроком, установленным с 1 марта 2015 года Земельным кодексом Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других федеральных законодательных актов.