Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья на проект федерального закона N 801369-6 "Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2014 год" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья
на проект федерального закона N 801369-6 "Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2014 год"
- внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 15.06.2015 N 243 Комитет Государственной Думы по охране здоровья (соисполнитель) рассмотрел проект федерального закона N 801369-6 "Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2014 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

В 2014 году финансовая деятельность Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - Фонд, ФОМС) осуществлялась в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2013 года N 321-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" - (далее - Федеральный закон).

Приоритетным направлением деятельности являлась реализация Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2013 N 932 (далее - Программа).

Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), составляли 10 294,4 рубля, в том числе за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Фонда - 6 962,5 рублей.

Фактическое исполнение бюджета Фонда за 2014 год составило по доходам 1 250 545,1 млн. рублей, по расходам - 1 268 657,8 млн. рублей.

Бюджет Фонда за 2014 год исполнен с дефицитом в общей сумме 18 112,7 млн. рублей, который покрывался за счет остатков средств на счетах по учету средств обязательного медицинского страхования по состоянию на 01.01.2014.

Основные показатели исполнения бюджета Фонда за 2014 год характеризуются следующими данными:

(млн. рублей)
Основные показатели	Утверждено Федеральным Законом	Кассовое исполнение за 2014 год	Кассовое исполнение в % к Федеральному закону
Доходы - всего	1 240 116,1	1 250 545,1	100,8
Расходы - всего	1 240 116,1	1 268 657,8	102,3
Дефицит	0,0	18 112,7	-

Доходы бюджета Фонда в 2014 году составили 1 250 545,1 млн. рублей, что на 0,8% выше показателей, утвержденных Федеральным законом. По сравнению с 2013 годом доходы бюджета Фонда увеличились на 149 193,7 млн. рублей, или на 13,5%.

В 2014 году в общем объеме доходов основную долю (97,4%) составили страховые взносы на обязательное медицинское страхование в размере 1 218 440,6 млн. рублей, что на 0,6% больше планового показателя и на 13,5% больше, чем в 2013 году.

Страховые взносы на обязательное медицинское страхование работающего населения уплачивались страхователями с учетом установленных с 1 января 2012 года тарифов в размере 5,1% с предельной величины базы для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица в сумме 624 тыс. рублей.

Для отдельных категорий плательщиков статьями 58 и 58.1 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ установлены пониженные тарифы страховых взносов. В этих случаях выпадающие доходы компенсировались за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Общий объем страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения за 2014 год составил 740 156,9 млн. рублей, что на 9,0% превысило запланированный объем, и увеличился по сравнению с 2013 годом на 52 777,8 млн. рублей, или на 7,7%.

Страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения в 2014 году уплачивались органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходя из тарифа 18 864,6 рублей с применением понижающего коэффициента в размере 0,9 и коэффициентов дифференциации, установленных для каждого субъекта Российской Федерации и города Байконур в приложении 1 к Федеральному закону от 30.11.2011 N 354-ФЗ "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения", и с соблюдением требований, установленных пунктом 3 части 7 статьи 51 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Объем страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в 2014 году составил 478 283,7 млн. рублей, что на 92 537,6 млн. рублей, или на 24%, больше, чем в 2013 году.

В объеме страховых взносов на обязательное медицинское страхование удельный вес страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения составил 60,7%, страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения - 39,3%.

Средства федерального бюджета, переданные бюджету Фонда на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное медицинское страхование для отдельных категорий страхователей, составили 28 550,0 млн. рублей. В общем объеме доходов бюджета Фонда их доля составила 2,3%.

Расходы бюджета Фонда в 2014 году составили 1 268 657,8 млн. рублей, или 102,3% к показателю, утвержденному Федеральным законом. По сравнению с 2013 годом расходы увеличились на 219 934,5 млн. рублей, или на 21%.

На финансовое обеспечение организации обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в 2014 году в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования направлены субвенции в размере 1 173 927,9 млн. рублей, что на 14,5% больше по сравнению с 2013 годом и составляет 99,97% от утвержденного объема. Субвенции не перечислены в сумме 403,9 млн. рублей в связи с неисполнением условия, предусмотренного частью 2 статьи 4 Федерального закона, Республикой Северная Осетия - Алания (не перечислены взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения в декабре 2014 года).

Расходование средств нормированного страхового запаса Фонда в 2014 году характеризуются следующими данными:

(млн. рублей)
Наименование	Утверждено Федеральным Законом	Кассовое исполнение за 2014 год	Кассовое исполнение в % к Федеральному закону
Нормированный страховой запас Фонда обязательного медицинского страхования	46 039,5	24 484,1	53,2

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона за счет нормированного страхового запаса были профинансированы следующие расходы:

- 2 737,3 млн. рублей - на изготовление и доставку полисов обязательного медицинского страхования единого образца (95,3% от суммы, предусмотренной уточненной бюджетной росписью);

- 24 409,5 млн. рублей - на предоставление федеральному бюджету иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение оказания федеральными государственными учреждениями, подведомственными Министерству здравоохранения Российской Федерации, Федеральному медико-биологическому агентству, Федеральному агентству научных организаций, Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации и Управлению делами Президента Российской Федерации, медицинской помощи, включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, а также высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования (100% от суммы, предусмотренной уточненной бюджетной росписью);

- 74,6 млн. рублей - на финансовое обеспечение организации обязательного медицинского страхования Республики Крым и города федерального значения Севастополя (100% от суммы, предусмотренной уточненной бюджетной росписью);

- 1 664,5 млн. рублей - на осуществление единовременных компенсационных выплат в размере 1,0 млн. рублей медицинским работникам, прибывшим или переехавшим на работу в сельский населенный пункт или рабочий поселок, что составляет только 56,8% от бюджетных ассигнований, утвержденных уточненной бюджетной росписью и на 464,4 млн. рублей меньше, чем в 2013 году.

Комитет обращает внимание, что изменение механизма финансового обеспечения деятельности федеральных государственных учреждений в 2014 году привело к финансовой неопределенности по их участию в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования и недостаточности средств на оказание специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи.

Для смягчения создавшейся ситуации Федеральным законом от 21.07.2014 N 268-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" были внесены изменения в пункт 6 части 1 статьи 5 Федерального закона от 02.12.2013 N 321-ФЗ в части предоставления в 2014 году за счет средств нормированного страхового запаса Фонда федеральному бюджету иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение оказания федеральными государственными учреждениями, подведомственными Министерству здравоохранения Российской Федерации Федеральному медико-биологическому агентству, Федеральному агентству научных организаций, Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации и Управлению делами Президента Российской Федерации, медицинской помощи, включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, а также высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. До конца 2014 года на эти цели было перечислено за счет средств нормированного страхового запаса Фонда 24 409,5 млн. рублей.

Комитет неоднократно рассматривал ход реализации программы "Земский доктор" и отмечает недостаточную эффективность использования целевых средств. Так, в 2012 году на эти цели из бюджета Фонда было направлено 7 716,6 млн. рублей, что составило 96% от утвержденного объема, для 7,7 тысяч медицинских работников.

После изменения механизма финансирования (обеспечение единовременных компенсационных выплат медицинским работникам осуществляется с 2013 года и по настоящее время за счет средств бюджета Фонда и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в равных долях) степень использования запланированных средств резко снизилась. В 2013 году из бюджета Фонда перечислено 2 128,9 млн. рублей (74% утвержденного объема 2 861,5 млн. рублей), выплату получили более 4,2 тысяч медицинских работников. В 2014 году перечислено 1 664,5 млн. рублей (56,8% утвержденного объема 2 932,5 млн. рублей), выплату получили более 3,3 тысяч медицинских работников.

В Комитет регулярно поступают письма от врачей, которые не могут реализовать свое право на участие в программе "Земский доктор". Например, в Республике Башкортостан в связи с полным выполнением плана реализации в 2014 году программы "Земский доктор" заявления медицинских работников ставят в очередь в Журнале регистрации заявлений и документов специалистов, изъявивших желание на получение единовременной компенсационной выплаты.

В 2015 году предусмотрен рост ассигнований бюджета Фонда на указанные цели до 3 200,0 млн. рублей для 6,4 тысяч медицинских работников, увеличен возраст медицинских работников до 45 лет. Вместе с тем остается вопрос более полного и эффективного использования выделяемых средств.

Согласно Отчету об исполнении бюджета Фонда за 2014 год неисполненные назначения по нормированному страховому запасу Фонда на 01.01.2015 составили 89 379,2 млн. рублей, а в пояснительной записке к данному Отчету указан остаток средств нормированного страхового запаса на 01 января 2015 года в размере 90 782 87 млн. рублей.

В заключении Счетной палаты Российской Федерации на отчет Федерального фонда обязательного медицинского страхования об исполнении бюджета за 2014 год от 31.08 2015 N 99/12-03 высказаны замечания по ведению бюджетного учета средств нормированного страхового запаса Фонда. В ходе проверки установлены факты направления средств нормированного страхового запаса в кредитные организации как временно свободных средств, что законодательством Российской Федерации не предусмотрено.

Счетной палатой Российской Федерации сделан вывод о том что "изменение остатков денежных средств НСЗ в 2014 году установить не представляется возможным, подтвердить достоверность информации, указанной в Отчете об исполнении бюджета ФОМС и в пояснительной записке к указанному Отчету, в части НСЗ также не представляется возможным".

На оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовом периоде, а также диспансерного наблюдения ребенка в течение первого года жизни бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации перечислено в 2014 году согласно заявкам 17 981,8 млн. рублей (94,5% от объема, предусмотренного Федеральным законом). Общее количество родовых сертификатов, предъявленных к оплате, составило свыше 5,8 млн. штук.

На финансовое обеспечение реализации программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров Федеральным законом предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 52 655,7 млн. рублей.

Кассовые расходы бюджета Фонда на указанные цели в 2014 году составили 47 174,4 млн. рублей, или 89,6% от объема, предусмотренного уточненной бюджетной росписью. Субсидии не перечислены в полном объеме пяти субъектам Российской Федерации: Архангельская область, Сахалинская область, Челябинская область, Красноярский край и Республика Саха (Якутия), так как указанные субъекты Российской Федерации не выполнили в полном объеме условия, установленные правилами финансового обеспечения в 2011 - 2016 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.02.2011 N 85.

Заключение Счетной палаты Российской Федерации содержит целый ряд замечаний, касающихся низкой эффективности использования средств, выделенных на мероприятия по строительству перинатальных центров в 2014 году:

"Расходование средств, выделенных в 2014 году на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию 32 перинатальных центров в 30 субъектах Российской Федерации, по итогам 2014 года не превысило 10,83%, в том числе средств субсидий ФОМС, перечисленных субъектам Российской Федерации на указанные цели - 8,3%. Семью субъектами Российской Федерации (Кабардино-Балкарской Республикой, Красноярским и Ставропольским краями, Смоленской, Ленинградской, Псковской и Ульяновской областями) субсидии, перечисленные ФОМС, в течение 2014 года не расходовались.

По состоянию на 1 января 2015 года из 30 субъектов Российской Федерации, в которых осуществляются мероприятия по строительству перинатальных центров, мероприятия первого этапа работ по проектированию перинатального центра не завершены в трех субъектах Российской Федерации: в Республике Саха (Якутия), Сахалинской и Челябинской областях. В Кабардино-Балкарской Республике, в Красноярском крае (г. Ачинск) и Ленинградской области на 1 января 2015 года заключены контракты на строительство перинатального центра, однако строительные работы не начаты. Не заключены контракты на строительство перинатальных центров в Красноярском крае (г. Норильск), в Ставропольском крае и Смоленской области.

Выявлены факты, которые свидетельствуют о различных подходах к проектированию и определению сметной стоимости строительства перинатальных центров в субъектах Российской Федерации и возможном завышении цен на строительство перинатальных центров, в том числе в Ульяновской и Псковской областях".

Комитет Государственной Думы по охране здоровья ведет мониторинг реализации Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2013 года N 2302-р (далее - Программа).

По информации, представленной письмом ФОМС от 26.08.2015 N 4950/26, по состоянию на 14.08.2015 здания перинатального центра возведены в 7 регионах, из них в Нижегородской области получено разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Мероприятия по возведению здания перинатального центра осуществляются в 19 регионах, из них в 14 регионах - с нарушением сроков, установленных сетевыми графиками. В субъектах Российской Федерации, работающих с ГК "Ростех", отмечается задержка предоставления подрядчиком рабочей документации на строительство перинатальных центров со стороны проектной организации. Мероприятия по подготовке котлована (установке свай) осуществляются в 3 регионах, из них в 2 регионах - с нарушением сроков, установленных сетевыми графиками (Красноярский край (г. Ачинск и г. Норильск) и Сахалинская область).

Мероприятия I этапа (разработка проектной документации, получение разрешения на строительство, выбор подрядчиков) завершены в 28 регионах, из них в 19 регионах - с нарушением сроков, установленных сетевыми графиками. В 2 регионах мероприятия I этапа не завершены (Сахалинская область - не заключен контракт на строительство всего объекта; Смоленская область - не заключен контракт на проведение строительно-монтажных работ ГК "Ростех").

По состоянию на 01.08.2015 из бюджета ФОМС направлены в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования субсидии в размере 51 253,5 млн. рублей. По состоянию на 01.08.2015 использовано 11 267,8 млн. рублей (22% от размера предоставленных средств), в ГК "Ростех" израсходовано 5 170,0 млн. рублей (28,9% от размера предоставленных в ГК "Ростех" субсидий - 17 900,0 млн. рублей).

Использование средств бюджетов субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.08.2015 составило 3 932,3 млн. рублей, или 23,3% от размера предусмотренных средств на 2013-2015 годы (16 904,5 млн. рублей). Использование средств ГК "Ростех", предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации, по состоянию на 01.08.2015 составило 490,4 млн. рублей, (39,2% от размера предоставленных средств - 1 251,1 млн. рублей).

По состоянию на 01.08.2015 использование средств за счет всех источников финансирования составило 15 200,2 млн. рублей (19% от размера финансового обеспечения Программы).

Основными причинами низкого уровня использование средств на реализацию Программы названы следующие: оплата работ по итогам подписания актов выполненных работ, повторное проведение конкурсных процедур в связи с отменой первоначальных конкурсов по решению ФАС и судебных органов, неисполнение подрядчиками обязательств по заключенным контрактам и необходимость выбора другого подрядчика, ненадлежащее исполнения обязательств со стороны проектных организаций по перинатальным центрам, проектирование которых возложено на ГК "Ростех".

Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда и других мероприятий, связанных с деятельностью Фонда, в 2014 году составили 687,6 млн. рублей (96,2% к объемам, утвержденным Федеральным законом и 97,8% к уровню 2013 года), из них: на содержание аппарата Фонда - 644,8 млн. рублей (96,5%), на переподготовку и повышение квалификации кадров - 8,9 млн. рублей (86,3%), на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам - 15,8 млн. рублей (96,4%), на уплату взносов в МАСО - 3,9 млн. рублей (98,2%), на реализацию соглашения с МВФ - 12,8 млн. рублей (100%), на осуществление международной деятельности - 1,4 млн. рублей (42,0%).

Комитет Государственной Думы по охране здоровья отмечает, что расходование средств бюджета ФОМС в 2014 году соответствовало целям, установленным Федеральным законом от 2 декабря 2013 года N 321-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

Вместе с тем Комитет Государственной Думы по охране здоровья считает необходимым отметить следующее.

1. Низкая степень использования бюджетных ассигнований, выделенных из всех источников на реализацию Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2013 года N 2302-р, нарушение сроков, установленных сетевыми графиками во многих субъектах Российской Федерации, создает риски неисполнения до конца 2016 года мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров и требует принятия мер, направленных на повышение эффективности выделенных средств.

2. В условиях высокой дефицитности бюджетов субъектов Российской Федерации целесообразно проработать вопрос о повышении эффективности бюджетных ассигнований, предназначенных для финансового обеспечения единовременных компенсационных выплат медицинским работникам, прибывшим или переехавшим на работу в сельский населенный пункт или рабочий поселок, и изменении пропорций долевого участия в финансировании указанных выплат за счет средств бюджета Фонда и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

3. В связи с ежегодной тенденцией роста объемов денежных средств нормированного страхового запаса Фонда отражение изменений остатков указанных средств требует дополнительного нормативного регулирования.

4. Остаются актуальными проблемы, возникшие в 2014 году вследствие сокращений ассигнований федерального бюджета на финансовое обеспечение деятельности федеральных медицинских организаций и переводе их в систему обязательного медицинского страхования: несоответствие тарифов стоимости медицинских услуг в федеральных центрах, финансирование по остаточному принципу в рамках территориальных программ обязательного медицинского страхования, невозможность обеспечивать инновационные и научные разработки.

С учетом изложенного Комитет Государственной Думы по охране здоровья поддерживает проект федерального закона N 801369-6 "Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2014 год".

Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по охране здоровья 4 сентября 2015 года (протокол N 90).

Председатель Комитета

С.В. Калашников