Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 898557-6 "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 898557-6 "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона N 898557-6 "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

Законопроект подготовлен в целях обеспечения реализации поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по вопросам подготовки федерального бюджета на 2016 год от 22 сентября 2015 года по выполнению социальных обязательств государства, реализации программ импортозамещения, поддержки экспорта за счет мобилизации внутренних резервов бюджета.

Законопроектом предлагается приостановить до 1 января 2016 года действие норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункта 2 статьи 53, пункта 2 статьи 59, пункта 2 статьи 64 и пункта 2 статьи 174.1), в соответствии с которыми федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, предусматривающие, что изменения законодательства о налогах и сборах и (или) приводящие к изменению доходов бюджетов, должны быть приняты до внесения в законодательный (представительный) орган проекта закона (решения) о бюджете.

Это позволит в целях укрепления доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) одновременно с проектами бюджетов внести изменения в законы субъектов Российской Федерации о налогах (нормативные правовые акты о местных налогах и сборах), а также законы (решения), регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается направление остатков средств федерального бюджета, образовавшихся на начало 2016 года (за исключением остатков, связанных с дополнительными нефтегазовыми доходами, Инвестиционным фондом и Федеральным дорожным фондом, а также остатков, направляемых на покрытие временных кассовых разрывов и на оплату заключенных от имени Российской Федерации государственных контрактов), на увеличение сверх объемов, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год":

объема зарезервированных в федеральном бюджете на 2016 год бюджетных ассигнований на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан, поддержке бюджетов субъектов Российской Федерации и оказанию гуманитарной помощи населению иностранных государств в объеме до 150,0 млрд. рублей. В связи с этим предлагается приостановить в 2016 году действия норм пункта 4 статьи 94 Бюджетного кодекса, ограничивающих направление использования иных остатков средств федерального бюджета;

бюджетных ассигнований на предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий и иных межбюджетных трансфертов, необходимых для оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта, в пределах остатков бюджетных средств;

объема зарезервированных в федеральном бюджете на 2016 год бюджетных ассигнований на реализацию решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по обеспечению отдельных мероприятий в сфере национальной обороны, национальной безопасности, исследования и использования космического пространства и правоохранительной деятельности в пределах остатка средств, зарезервированных на указанные цели в 2015 году.

Также законопроектом предусматривается направление в 2016 году остатков субсидий, предоставленных федеральным бюджетным и автономным учреждениям и образовавшихся в связи с недостижением показателей, установленных государственным заданием, а также субсидий на иные цели, в отношении которых наличие потребности на те же цели в 2016 году не подтверждено, на увеличение объема зарезервированных бюджетных ассигнований на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан, поддержке бюджетов субъектов Российской Федерации и оказанию гуманитарной помощи населению иностранных государств.

Комитет отмечает, что указанная норма расширяет возможности использования зарезервированных средств с направлением их в том числе и на поддержку регионов.

Законопроектом также вносятся изменения в федеральные законы "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и "Об автономных учреждениях", предусматривающие в случае недостижения бюджетными и автономными учреждениями показателей, установленных государственным (муниципальным) заданием, возврат ими в бюджет средств в объеме, соответствующем недостигнутым показателям, в установленном бюджетным законодательством Российской Федерации порядке.

Комитет поддерживает замечания Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, что данные нормы не дают возможность установить, за счет каких средств необходимо осуществлять возврат средств в бюджет: за счет общего объема средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) здания или за счет остатков указанных средств, не использованных в текущем финансовом году.

Не ясен механизм их применения в случае, если учреждением на момент установления факта недостижения показателей государственного (муниципального) задания бюджетные средства, предоставленные для выполнения государственного задания на соответствующий год, использованы в полном объеме.

Кроме того, подразумевается, что указанные нормы применяются для федеральных автономных и бюджетных учреждений, а субъекты и муниципалитеты могут принять решение о возврате остатков средств на счетах бюджетных и автономных учреждений субъектов и муниципалитетов в случае недостижения ими установленных государственными и муниципальными заданиями показателей.

Комитет отмечает, что формулировка данных норм не содержит указания на возможность субъектов Российской Федерации и муниципалитетов принимать решения о возврате указанных остатков.

Законопроектом предусматривается, что в случае невозврата бюджетными и автономными учреждениями указанных остатков, они подлежат взысканию в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

При этом указанные нормы не учитывают положения статьи 239 Бюджетного кодекса, в соответствии с которыми в отношении средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации действует правовой режим иммунитета бюджетов, и взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляются только на основании судебных актов за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом. Статья 239 Бюджетного кодекса не предусматривает права взыскания бюджетных средств в связи с недостижением показателей государственного (муниципального) задания.

Комитет отмечает, что в соответствии с подпунктом "д" пункта 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации по повышению эффективности использования бюджетных средств от 18 августа 2015 года Правительству Российской Федерации поручено обеспечить планирование главными распорядителями бюджетных средств бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов с учетом неиспользованных на 1 января 2016 года остатков средств на счетах подведомственных им учреждений.

Результаты проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных и экспертно-аналитических мероприятий показывают, что данная работа не проведена. Вместо этого Правительством Российской Федерации предлагается осуществлять возврат указанных остатков.

Счетная палата отмечает негативную тенденцию роста неиспользованных остатков на счетах бюджетных и автономных учреждений на счетах в Федеральном казначействе:

остатки средств по субсидиям на финансовое обеспечение выполнения государственного задания по состоянию на 1 января 2013 года составили 17,4 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 29,8 млрд. рублей, на 1 января 2015 года - 36,1 млрд. рублей, на 1 июля 2015 года (текущая ситуация) - 116,0 млрд. рублей;

по субсидиям на иные цели по состоянию на 1 января 2013 года составили 19,7 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 32,7 млрд. рублей, на 1 января 2015 года - 65,0 млрд. рублей, на 1 июля 2015 года (текущая ситуация) - 112,0 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что формирование таких значительных остатков указывает на необходимость более точного прогнозирования ГРБС объемов средств на выполнение подведомственными учреждениями государственных заданий.

По результатам контрольных мероприятий Счетной палатой установлены факты невыполнения государственного задания при использовании субсидий в полном объеме и исполнения государственного задания при неполном использовании указанных субсидий, что подтверждает необходимость принятия решений по порядку использования указанных остатков.

При этом Счетная палата отмечает, что предложенный Правительством Российской Федерации в законопроекте подход к использованию остатков средств бюджетных и автономных учреждений не учитывает отраслевые особенности функционирования ряда учреждений, может создать риски неосуществления учреждениями своей уставной деятельности в начале очередного финансового года.

Законопроектом предусматривается, что средства в объеме остатков субсидий, предоставленных в 2015 году федеральным бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), образовавшиеся в связи с недостижением установленных государственным заданием показателей, а также субсидий на иные цели в объеме неподтвержденных остатков подлежат возврату в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты о необходимости своевременного принятия указанного нормативного правового акта в целях обеспечения функционирования предложенного законопроектом механизма с 1 января 2016 года.

Комитет обращает внимание, что решения об использовании всех перечисленных выше остатков средств федерального бюджета в 2016 году принимаются Правительством Российской Федерации с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

Также законопроектом предлагается пролонгировать норму об использовании доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

В связи с этим предлагается приостановление до 1 февраля 2017 года действия норм Бюджетного кодекса (абзаца третьего пункта 3 статьи 96.9 и абзаца третьего пункта 3 статьи 96.10), предусматривающих направление доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на их формирование.

При доработке законопроекта ко второму чтению Комитет считает необходимым учесть замечания Государственно-правового управления Президента Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации, а также рассмотреть предложения помощника Президента Российской Федерации А.Р. Белоусова по законопроекту.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам поддерживает проект федерального закона N 898557-6 "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" и рекомендует принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров