Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 898585-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 898585-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 898585-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Представленный законопроект подготовлен с учетом результатов исполнения федерального бюджета за 8 месяцев 2015 года, а также на основе ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации в 2015 году и ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2015 году.

Законопроект предусматривает уточнение показателей федерального бюджета, утвержденных на 2015 год (с учетом Федеральных законов от 20 апреля 2015 г. N 93-ФЗ и от 13 июля 2015 г. N 211-ФЗ). Показатели на плановый период 2016 и 2017 годов не изменяются.

Изменение основных характеристик федерального бюджета на 2015 год представлено в таблице 1.

Таблица 1

млрд. рублей
Показатели	2015 год
	Федеральный закон N 384-ФЗ	Федеральный закон N 384-ФЗ (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)	Законопроект	Отклонение от действующей редакции (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)
Доходы, всего	15 082,4	12 539,7	13 251,3	711,6
%% к ВВП	19,5	17,1	18,0	0,9
Расходы, всего	15 513,1	15 215,0	15 417,3	202,3
%% к ВВП	20,0	20,8	21,0	0,2
Дефицит (-) / Профицит (+)	-430,7	-2 675,3	-2 165,9	509,4
%% к ВВП	-0,6	-3,7	-3,0	0,7

Как видно из таблицы, объем доходов федерального бюджета увеличивается на 711,6 млрд. рублей по сравнению с ранее утвержденным объемом (в редакции Федерального закона N 93-ФЗ) и составит 13 251,3 млрд. рублей.

При этом следует обратить внимание на то, что в рамках предыдущих корректировок федерального бюджета на 2015 год объем доходов был сокращен до 12 539,7 млрд. рублей, то есть прогноз по доходам сначала был существенно снижен, а теперь предусматривается его частичное восстановление.

При этом основной рост доходов наблюдается не за счет увеличения нефтегазовых доходов, которое составило 193,2 млрд. рублей, а в результате увеличения ненефтегазовых доходов на 518,4 млрд. рублей, в том числе за счет более высоких поступлений от внутреннего НДС (на 346,0 млрд. рублей).

Данная ситуация очередной раз демонстрирует не достаточно высокое качество прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, что влечет за собой необходимость корректировки федерального бюджета и не способствует повышению эффективности использования бюджетных средств.

В соответствии с законопроектом общий объем расходов увеличивается на 202,3 млрд. рублей и составит в 2015 году 15 417,3 млрд. рублей. Также законопроект предусматривает перераспределение бюджетных ассигнований в сумме 202,5 млрд. рублей, из которых 55,9 млрд. рублей направляется на обеспечение реализации приоритетных мероприятий в 2015 году за счет экономии бюджетных ассигнований, сложившейся в ходе исполнения федерального бюджета в текущем году, и 146,6 млрд. рублей перераспределяется на основании предложений главных распорядителей средств федерального бюджета.

Изменение расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов на 2015 год представлены в таблице 2.

Таблица 2

млн. рублей
Показатели	2015 год
	Федеральный закон N 384-ФЗ	Федеральный закон N 384-ФЗ (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)	Законопроект	Отклонение от действующей редакции (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)
ВСЕГО	15 513 079,3	15 215 044,5	15 417 298,3	202 253,8
в том числе:
Общегосударственные вопросы	1 113 734,8	1 082 088,1	1 074 992,5	-7 095,6
доля в общем объеме расходов, %	7,2	7,1	7,0
Национальная оборона	3 273 991,0	3 108 046,1	3 166 411,3	58 365,2
доля в общем объеме расходов, %	21,1	20,4	20,5
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 148 072,2	2 043 335,6	2 061 068,4	17 732,9
доля в общем объеме расходов, %	13,8	13,4	13,4
Национальная экономика	2 338 749,1	2 169 715,7	2 169 175,4	-540,3
доля в общем объеме расходов, %	15,1	14,3	14,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	144 606,0	122 747,2	124 778,2	2 031,0
доля в общем объеме расходов, %	0,9	0,8	0,8
Охрана окружающей среды	54 946,8	46 774,2	48 199,4	1 425,2
доля в общем объеме расходов, %	0,4	0,3	0,3
Образование	632 975,5	602 862,7	591 852,6	-11 010,2
доля в общем объеме расходов, %	4,1	4,0	3,8
Культура, кинематография	99 007,7	90 860,2	91 109,3	249,1
доля в общем объеме расходов, %	0,6	0,6	0,6
Здравоохранение	420 940,4	385 480,8	376 928,5	-8 552,3
доля в общем объеме расходов, %	2,7	2,5	2,4
Социальная политика	4 010 081,8	4 214 657,6	4 306 952,6	92 295,0
доля в общем объеме расходов, %	25,8	27,7	27,9
Физическая культура и спорт	73 662,1	71 908,5	72 197,1	288,6
доля в общем объеме расходов, %	0,5	0,5	0,5
Средства массовой информации	69 971,3	79 845,1	80 810,2	965,1
доля в общем объеме расходов, %	0,5	0,5	0,5
Обслуживание государственного и муниципального долга	449 303,7	585 299,3	592 972,9	7 673,6
доля в общем объеме расходов, %	2,9	3,8	3,8
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации	683 037,0	611 423,4	659 850,0	48 426,6
доля в общем объеме расходов, %	4,4	4,0	4,3

Из приведенной таблицы видно, что наиболее значительные изменения наблюдаются по таким разделам как "Социальная политика" (увеличение на 92,3 млрд. рублей), "Национальная оборона" (увеличение на 58,4 млрд. рублей), "Межбюджетные трансферты" (увеличение на 48,4 млрд. рублей) и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" (увеличение на 17,7 млрд. рублей).

В соответствии с законопроектом удельный вес расходов по разделу "Социальная политика" в общем объеме расходов повышается еще значительнее - до 27,9% (по сравнению с 27,7% в действующей редакции федерального бюджета и 25,8% в первоначально утвержденной редакции).

При этом расходы на "Национальную экономику" в соответствии с законопроектом хоть и не незначительно, но сокращаются - на 540,3 млн. рублей. В целом же за год наблюдается достаточно существенное снижение доли таких расходов в общем объеме расходов бюджета - с 15,1% до 14,1%, при том, что в 2014 году данный показатель составлял 20,7%.

Такая динамика структуры расходов федерального бюджета в 2015 году, складывающаяся в результате внесения в течение года изменений в федеральный бюджет вызывает у Комитета серьезную обеспокоенность. По мнению Комитета, без сокращения в структуре расходов федерального бюджета текущих расходов и увеличения доли инвестиционных расходов обеспечить экономический рост невозможно, в связи с чем, Комитет считает крайне важным учесть это при рассмотрении проекта федерального бюджета на 2016 год.

Законопроектом вносятся изменения в объемы финансирования государственных программ.

По государственной программе "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" предусмотрено увеличение объема бюджетных ассигнований в 2015 году на 5 625,4 млн. рублей, который составит 106 272,6 млн. рублей

Изменение расходов по данной государственной программе в разрезе подпрограмм представлено в таблице 3.

Таблица 3

млн. рублей
Наименование	2015 год
	Закон N 384-ФЗ	Федеральный закон N 384-ФЗ (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)	Законопроект	Отклонение от действующей редакции (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)
Всего	117 188,9	100 647,3	106 272,6	5 625,4
в том числе:
Подпрограмма "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России"	64 281,5	62 196,2	68 379,6	6 183,4
Подпрограмма "Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России"	11 278,2	6 378,2	6 378,2	0,0
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы"	941,6	2 569,6	2 565,8	-3,8
Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011 - 2015 годы	38 687,6	29 503,2	28 949,0	-554,2
Федеральная целевая программа "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы	2 000,0	0,0	0,0	0,0

Изменение расходов по государственной программе "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" связано, прежде всего, с увеличением бюджетных ассигнований на имущественный взнос Российской Федерации в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в целях ускорения расселения граждан из аварийного жилищного фонда и снижения нагрузки на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации при реализации задачи ликвидации аварийного жилищного фонда, в сумме 6 428,6 млн. рублей. Также увеличиваются расходы на предоставление федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилых помещений в рамках федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы на 120,0 млн. рублей.

При этом по отдельным статьям расходов, осуществляемых в рамках государственной программы, предусмотрено сокращение бюджетных ассигнований, что согласно пояснительной записке обусловлено экономией средств.

В частности можно отметить, что в связи с уменьшением потребности в строительстве жилья для граждан, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате пожаров, произошедших на территории Республики Хакасия, на 245,2 млн. рублей (в связи с уменьшением числа получателей, доказавших свое право в суде), указанные средства были перенаправлены на реализацию мероприятий по восстановлению объектов дорожной инфраструктуры, а также по строительству автомобильных дорог к местам возведения новых жилых домов в сельской местности для пострадавших граждан в Республике Хакасия.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы "Развитие транспортной системы" в 2015 году согласно законопроекту составит 827 468,6 млн. рублей. Таким образом, предусмотрено сокращение объемов финансового обеспечения данной государственной программы - на 128,3 млн. рублей.

Изменение расходов по данной государственной программе в разрезе подпрограмм представлено в таблице 4.

Таблица 4

млн. рублей
Наименование	2015 год
	Закон N 384-ФЗ	Федеральный закон N 384-ФЗ (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)	Законопроект	Отклонение от действующей редакции (с учетом N 93-ФЗ и N 211-ФЗ)
Всего	916 927,8	827 596,9	827 468,6	-128,3
в том числе:
Подпрограмма "Магистральный железнодорожный транспорт"	116 569,7	108 215,4	109 645,5	1 430,1
Подпрограмма "Дорожное хозяйство"	315 684,9	304 655,7	304 654,3	-1,4
Подпрограмма "Гражданская авиация и аэронавигационное обслуживание"	18 072,7	16 243,4	15 729,1	-514,3
Подпрограмма "Морской и речной транспорт"	15 904,0	16 007,0	16 007,0	0,0
Подпрограмма "Надзор в сфере транспорта"	3 635,3	3 509,6	3 506,6	-3,0
Подпрограмма "Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства"	15 476,2	15 370,6	15 370,6	0,0
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы"	35 260,8	32 463,6	32 467,2	3,6
Федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)"	393 228,2	329 926,4	328 917,1	-1 009,3
Федеральная целевая программа "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2020 годы)"	2 563,6	715,9	682,0	-33,9
Подпрограмма "Развитие гражданского использования системы ГЛОНАСС на транспорте"	532,5	489,3	489,3	0,0

В рамках государственной программы "Развитие транспортной системы" предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на:

- реконструкцию подходного канала к морскому порту "Бронка" в целях обеспечения ввода данного объекта в эксплуатацию в текущем году в связи с необходимостью синхронизации сроков проведения дноуглубительных работ подходного канала со сроками завершения строительства объектов инфраструктуры порта, осуществляемого инвестором, в сумме 1 301,3 млн. рублей;

- компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате установления льгот по тарифам на перевозку обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений старше 10 лет железнодорожным транспортом общего пользования в общих и плацкартных вагонах в поездах дальнего следования всех категорий, в связи с образовавшимся дефицитом финансирования в 2014-2015 годах, в сумме 508,7 млн. рублей;

- взнос в уставный капитал открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в целях ускорения реализации проектов "Организация ускоренного движения электропоездов Москва-Пассажирская -Смоленская - Усово" и "Организация ускоренного движения электропоездов Москва - Одинцово" в рамках строительства железнодорожной инфраструктуры Московского транспортного узла в сумме 500,0 млн. рублей;

- компенсацию потерь в доходах от выравнивания тарифов при перевозке пассажиров в сообщении из (в) Калининградской области в (из) другие регионы Российской Федерации в связи с образовавшимся дефицитом финансирования в 2014-2015 годах, а также ростом курса швейцарского франка к рублю (в среднем на 52%), являющегося тарифной валютой в соответствии с утвержденным 19 мая 1995 года Соглашением о межгосударственном пассажирским тарифе, в сумме 424,4 млн. рублей;

- исполнение судебного решения по атомному ледоколу "50 лет Победы" в сумме 400,0 млн. рублей;

- строительство и реконструкцию автомобильных дорог федерального значения в связи с ускорением реализации инвестиционных проектов по строительству и реконструкции автомобильных дорог М-18 "Кола", М-56 "Лена" и М-7 "Волга" в сумме 316,6 млн. рублей;

- оплату труда работников Представительств Российской Федерации при Международной морской организации и при Международной организации гражданской авиации в связи с изменением курса валют в сумме 3,6 млн. рублей.

Вместе с тем, отдельные бюджетные ассигнования предлагается сократить, что объясняется в основном экономией средств и их не востребованностью.

Наиболее значительный объем сокращения (2 316,9 млн. рублей) наблюдается в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию мероприятий по подготовке аэродромной инфраструктуры к проведению в Российской Федерации в 2018 году Чемпионата мира по футболу. Причинами уменьшения бюджетных ассигнований по данным мероприятиям является экономия, образовавшаяся по итогам проведения конкурсных процедур, отсутствие претендентов на реализацию проекта реконструкции аэропортового комплекса в г. Саранск (II этап), а также отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки, необходимые для реализации проекта реконструкции и развития международного аэропорта Шереметьево (1-ая очередь). По имеющейся информации, средства, неиспользованные в текущем году на указанные цели, планируется перенести на следующий год.

Комитет считает необходимым обратить внимание на то, что изменение показателей финансового обеспечения государственных программ в рамках корректировки федерального бюджета, по прежнему, осуществляется без актуализации соответствующих государственных программ. Таким образом, не учитывается влияние изменения объемов бюджетных ассигнований на цели, задачи, плановую динамику показателей и ожидаемые результаты реализации государственных программ.

Сложившаяся практика свидетельствует о системных проблемах в подходах к формированию и реализации государственных программ. В связи с этим, по мнению Комитета, необходимо рассмотреть вопрос об изменении методики формирования государственных программ и инструментов реализации государственных программ в ходе их исполнения. При подготовке государственных программ должны учитываться риски их реализации, в том числе возможного изменения финансового обеспечения мероприятий. При этом представляется целесообразным выделять приоритетные мероприятия, являющиеся наиболее значимыми и оказывающие наибольшее влияние на достижение целей государственной программы, в отдельные статьи, которые не должны подвергаться сокращению и перераспределению.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает принятие проекта федерального закона N 898585-6 "О внесении изменений в федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" в первом чтении с учетом вышеизложенных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских