Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 55-Г99-4 О признании недействительным постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 18 ноября 1998 г. N 197-11 "О назначении выборов Глав муниципальных образований, глав администраций муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления Республики Хакасия"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 55-Г99-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

в составе председательствующего Кнышева В.П., судей Горохова Б.А. и Харланова А.В.

рассмотрела в судебном заседании от 28 мая 1999 года дело по заявлению Абаканского городского Совета депутатов о признании недействительным постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 18 ноября 1998 года N 197-11 "О назначении выборов глав муниципальных образований, глав администраций муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления Республики Хакасия" по кассационному протесту прокурора и кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного суда Республики Хакасия от 18 марта 1999 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кнышева В.П., объяснения представителя Верховного Совета Республики Хакасия Шейрман Н.И., поддержавшей доводы кассационной жалобы, председателя Абаканского городского Совета депутатов Жуганова О.Г. и его представителей Григорьева В.В. и Буланина Н.Г. по доводам жалобы и кассационного протеста, заключение прокурора Корягиной Л.Л., не поддержавшей доводы кассационного протеста и полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Абаканский городской Совет депутатов обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 18 ноября 1998 года N 197-11 "О назначении выборов глав муниципальных образований, глав администраций муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Хакасия" в части назначения выборов представительного и исполнительного органов г. Абакана, мотивируя тем, что оно не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, согласно которому Верховный Совет Республики Хакасия, как орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не наделен правом установления даты проведения муниципальных выборов. Решение указанного вопроса входит в сферу компетенции Абаканского городского Совета депутатов, как представительного органа муниципального образования, и урегулировано Уставом города Абакана. Оспариваемое постановление сокращает срок полномочий депутатов действующего Совета и главы администрации города Абакана. Тем самым нарушаются права заявителя.

Абаканский городской Совет депутатов с момента формирования исполнял функции органа местного самоуправления и вновь принятым законодательством Республики Хакасия за ним был признан статус органа местного самоуправления, к компетенции которого относится установление срока полномочий органов местного самоуправления и даты выборов муниципальных органов, а назначение выборов Верховным Советом Республики Хакасия является актом государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Устав города Абакана, предусматривающий назначения даты выборов органов местного самоуправления, принят и зарегистрирован в установленном законом порядке и обязателен для исполнения.

Верховный суд Республики Хакасия, рассмотрев данное дело в качестве суда первой инстанции, решением от 18 марта 1999 года заявление Абаканского городского Совета депутатов удовлетворил.

В кассационном протесте прокурора и кассационной жалобе, поданной Верховным Советом Республики Хакасия, поставлен вопрос об отмене решения по тем основаниям, что суд неправильно применил нормы материального права, допустил существенное нарушение норм процессуального права и постановил незаконное решение в противоречии с фактическими обстоятельствами дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения жалобы и протеста и отмены решения, постановленного в соответствии с установленными в суде обстоятельствами и требованиями закона.

Принимая решение об удовлетворении заявления Абаканского городского Совета депутатов, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства и обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое заявителем постановление Верховного Совета Республики в части назначения выборов главы администрации и депутатов представительного органа местного самоуправления города Абакана противоречит Федеральным законам, Законодательству Республики Хакасия нарушает права заявителя и принято Верховным Советом Республики Хакасия с превышением полномочий представленных ему Законом. Этот вывод мотивирован и оснований для признания его неправильным не установлено.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Аналогичное положение закреплено в статье 9 главы 1 Конституции Республики Хакасия, определяющей основы конституционного строя в республике и имеющей приоритет по отношению ко всем другим нормам Конституции Республики Хакасия (ст. 13).

В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами.

В силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, которые не могут противоречить Федеральным законам.

Согласно ст.ст. 104, 106, 107 Конституции Республики Хакасия (в редакции от 25 мая 1995 г.) в городах республиканского значения местным представительным органом власти являлся Совет, состоящий из депутатов, избираемых населением в соответствии с законом Республики Хакасия сроком на четыре года, а исполнительным органом власти - администрация города республиканского значения, руководимая главой, избираемым гражданами сроком на четыре года.

Как видно из материалов дела и судом установлено, действующие в городе Абакане представительный и исполнительный органы были сформированы на основании Закона Республики Хакасия от 18 октября 1994 года "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и избраны населением в соответствии с законами Республики Хакасия от 19 октября 1994 г. "О выборах депутатов представительных органов власти района, города республиканского значения и представительных органов местного самоуправления в Республике Хакасия", "О выборах главы администрации района, города республиканского значения, главы местного самоуправления в Республике Хакасия".

Статьей 105 Конституции Республики Хакасия в качестве полномочий Советов городов республиканского значения предусматривалось: утверждение местного бюджета и отчет об его исполнении; установление местных налогов и сборов; определение порядка управления муниципальной собственностью; определение порядка пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.

Предусмотренные вышеприведенной нормой Конституции Республики Хакасия вопросы местного значения были отнесены к ведению органов власти городов республиканского значения и п.п. "а", "б", "в", "д" ст. 2 Закона Республики Хакасия от 18 октября 1994 г. "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия".

Согласно ст. 11 данного Закона Республики Хакасия глава администрации города республиканского значения разрабатывал схему управления отраслями местного хозяйства, осуществлял управление муниципальным имуществом и хозяйством, разрабатывал проект местного бюджета, представлял его на рассмотрение Совета и обеспечивал его исполнение.

Указанные полномочия в соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации относятся к исключительной компетенции местного самоуправления.

Статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", имеющего прямое действие на всей территории Российской Федерации, перечисленные выше полномочия также отнесены к вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципальных образований, а часть 3 статьи 15 этого же Закона предусматривает их в качестве исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, к ведению территориальных представительных органов государственной власти могут быть отнесены задачи, не связанные с решением вопросов местного значения и отнесение вышеуказанных полномочий к ведению органов государственной власти не соответствовали Конституции Российской Федерации.

Такая правовая позиция, сохраняющая свою силу, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 2 и 3 мотивировочной части постановления от 15 января 1998 года "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", а также в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 года "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия".

В то же время какие-либо иные органы для решения в интересах населения вопросов местного значения в городах республиканского значения, в том числе и в г. Абакане, кроме действовавших в них городских Советов и администраций, не были созданы.

Дав анализ действующего законодательства и оценив установленные по делу обстоятельства, суд пришел к правильному выводу, что изложенное свидетельствует о том, что депутаты Абаканского городского Совета депутатов и глава администрации города Абакана в соответствии с вышеприведенными нормами Конституции Республики Хакасия и Закона Республики Хакасия от 18 октября 1994 г. решали вопросы, отнесенные к исключительной компетенции органов местного самоуправления, то есть фактически осуществляли местное самоуправление в городе Абакане, поэтому принятые ими по указанным вопросам решения и сложившиеся на их основе правоотношения подлежат правовой защите, как реализующие именно муниципальные задачи, и не могут быть пересмотрены органами государственной власти.

В силу п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборы органов или депутатов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствии со сроками, установленными Конституцией Российской Федерации, Федеральными конституционными законами, Федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Согласно п.п. 1, 11 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: принятие и изменение законов о местном самоуправлении; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

Конституцией Российской Федерации (п. 1 ст. 131), приведенным Федеральным законом (п. 6 ст. 14) и ст. 11 Конституции Республики Хакасия предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "ст. 111 Конституции Республики Хакасия"

Согласно п. 2 ст. 14, ст. 15, п. 1 ст. 16 этого же Федерального закона в муниципальном образовании обязательно формирование выборного представительного органа местного самоуправления, а должность выборного главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. В уставе указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления (п.п. 4 п. 1, 2 ст. 8 вышеуказанного Федерального закона).

Аналогичные положения закреплены в ст.ст. 8, 13, п. 1 ст. 15 Закона Республики Хакасия от 17 ноября 1998 года "О местном самоуправлении в Республике Хакасия".

Следовательно, вопрос о структуре органов местного самоуправления как Федеральным, так и республиканским законодательством, отнесен к компетенции самого муниципального образования.

Из материалов дела видно, что Устав города Абакана принят решением городского Совета депутатов от 30 сентября 1996 года (с последующими изменениями, внесенными решениями горсовета от 27 мая 1997 г. N 250 и от 22 августа 1997 г. N 283) и зарегистрирован Министерством юстиции Республики Хакасия 24 сентября 1997 года (л.д. 18-27).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Устава следует читать как "от 27 мая 1997 г."

Суд обсудил доводы представителей Верховного Совета Республики Хакасия о том, что Устав г. Абакана не имеет юридической силы, поскольку принят органом местной власти, а не местного самоуправления и правильно не согласился с ними.

Согласно правовой позиции, сформулированной в абзаце пятом пункта 7 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года "По делу о проверке конституционности статей 8, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", прекращение функционирования, а следовательно, и действия правовых актов местной государственной власти до сформирования заменяющих их муниципальных органов могло бы привести к дезорганизации системы управления в решении вопросов местного значения, связанной с ущемлением прав и законных интересов населения.

Таким образом, пересмотр принятых ранее решений по вопросам местного значения, в том числе и признание недействительным Устава города Абакана, в связи с формированием муниципальных органов на основе измененного законодательства Республики Хакасия, исключившего города республиканского значения из числа территориальных образований, на которых осуществляется государственная власть на местах, и наделившего их статусом муниципальных образований (п.п. 10-17 ст. 1 Конституционного закона Республики Хакасия от 17 ноября 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Хакасия", ст. 12 Закона Республики Хакасия от 17 ноября 1998 г. "О местном самоуправлении в Республике Хакасия"), должен рассматриваться как нарушение установленного ст. 133 Конституции Российской Федерации запрета ограничивать права местного самоуправления.

Кроме того, возможность принятия Устава города была предоставлена действующему Абаканскому городскому Совету депутатов, осуществляющему в настоящее время функции местного самоуправления в городе, статьей 15 Закона Республики Хакасия от 18 октября 1994 г. "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия".

В силу п.п. 2, 3 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 2 п. 2 ст. 3 Закона Республики Хакасия от 20 февраля 1997 г. "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Республике Хакасия" государственная регистрация уставов муниципальных образований производится Министерством юстиции Республики Хакасия.

Установлен, что Устав города Абакана был принят решением Абаканского городского Совета депутатов от 30 сентября 1996 г. N 163 (л.д. 27).

Однако в его регистрации Министерством юстиции Республики Хакасия 23 апреля 1997 г. было отказано по мотиву противоречия законодательству с предложением их устранения (л.д. 125-127).

В связи с изложенным решением Абаканского городского Совета депутатов от 27 мая 1997 г. N 250 в Устав были внесены изменения и дополнения (л.д. 128-130).

5 июня 1997 г. Абаканский горсовет вновь обратился с заявлением о регистрации, но Устав был возвращен для устранения замечаний, выявленных экспертизой, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации (л.д. 131, 137, 138-140).

С целью устранений замечаний решением Абаканского горсовета от 22 августа 1997 г. N 238 в Устав города были вновь внесены изменения (л.д. 141-144).

Устав с дополнениями и изменениями, внесенными вышеуказанными решениями горсовета, был представлен в Министерство юстиции Республики Хакасия, которым было принято решение о государственной регистрации Устава города Абакана, оформленное заключением от 24 сентября 1997 г. и объявленное распоряжением от 24 сентября 1997 г. (л.д. 145).

Оценив указанные обстоятельства, суд пришел к правильному выводу, что регистрация Устава произведена с соблюдением порядка, предусмотренного ст. 6 вышеприведенного Закона Республики Хакасия от 20 февраля 1997 года.

Суд обсудил доводы представителей Верховного Совета Республики Хакасия о том, что распоряжение Министра юстиции Республики Хакасия является ненадлежащим документом, так как решение о регистрации должно приниматься коллегиальным органом и по мотивам, изложенным в решении правильно не согласился с ними, указав, что они не основаны на нормах Закона Республики Хакасия "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Республике Хакасия".

При таких обстоятельствах оснований для признания вывода суда о законности регистрации Устава города Абакана неправильным не имеется.

В соответствии со ст.ст. 18, 19 Устава представительным органом городского самоуправления в городе Абакане является городской Совет депутатов, исполнительным органом - администрация города, деятельностью которой руководит мэр - высшее должностное лицо городского самоуправления.

Согласно ст.ст. 20, 39 Устава городской Совет депутатов и мэр города избираются гражданами, проживающими на указанной территории, в порядке, установленном законодательством Республики Хакасия. Дату выборов назначает городской Совет депутатов.

Следовательно, Уставом решен вопрос о структуре органов местного самоуправления города Абакана и порядке их формирования.

Реализуя полномочия, предоставленные ему вышеприведенными нормативными актами, Абаканский городской Совет депутатов решением от 1 декабря 1998 года назначил выборы депутатов Совета и мэра города на 25 апреля 1999 года, а затем подтвердил установление указанной даты выборов решением от 12 января 1999 г., что подтверждается объяснениями сторон и материалами дела.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу, что, назначая дату выборов органов местного самоуправления города Абакана, Верховный Совет Республики Хакасия, как орган власти субъекта Российской Федерации, вышел за пределы полномочий, предоставленных ему вышеприведенным федеральным законодательством и принятое им постановление в указанной части противоречит Закону Республики Хакасия от 18 ноября 1998 года "О выборах депутатов представительных органов государственной власти районов и представительных органов местного самоуправления в Республике Хакасия", согласно п. 2 ст. 4 которого выборы депутатов представительных органов местного самоуправления назначаются в соответствии с уставами муниципальных образований, Уставу города Абакана и поэтому не может быть признано законным и обоснованным.

Соответствует собранным по делу доказательствам и требованиям закона и вывод суда о том, что оспариваемое постановление в части назначения выборов органов местного самоуправления города Абакана нарушает права и законные интересы заявителя.

Указание в кассационной жалобе и протесте на то, что суд неправильно применил нормы материального права и допустил существенное нарушение норм процессуального права несостоятельно. Нарушение или неправильное применение норм материального и процессуального права, которое привело или могло привести к неправильному разрешению дела, в том числе и те, на которые имеются ссылки в кассационной жалобе и протесте, судом не допущено.

Дав анализ действующему законодательству, суд правильно применил нормы материального и процессуального права и оснований к отмене правильного решения не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Хакасия от 18 марта 1999 года оставить без изменения, а кассационные жалобу и протест без удовлетворения.