Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 24 ноября 2015 г. N 3.5-03/2006 по Федеральному закону "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 24 ноября 2015 г. N 3.5-03/2006
по Федеральному закону "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 20 ноября 2015 года Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", комитет отмечает следующее.

Рассматриваемый Федеральный закон (далее - Закон) подготовлен с учетом результатов исполнения федерального бюджета за январь - сентябрь 2015 года, ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации в 2015 году и ожидаемой оценки исполнения федерального бюджета в 2015 году.

Закон предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (в ред. Федеральных законов от 20.04.2015 N 93-ФЗ и от 13.07.2015 N 211-ФЗ) (далее - Федеральный закон N 93-ФЗ) в части показателей, утвержденных на 2015 год. Показатели на плановый период 2016 и 2017 годов изменений не претерпели.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "(далее - Федеральный закон N 93-ФЗ)" следует читать "(далее - Федеральный закон N 384-ФЗ)"

Корректировка основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год обусловлена изменением исходных условий формирования прогноза на 2015 год, в том числе прогнозированием:

повышения ожидаемой цены на нефть марки "Юралс" с 50 до 53 долларов США за баррель (на 6%);

повышения ожидаемой среднеконтрактной цены на газ (включая страны СНГ) с 207,5 до 217,7 доллара США за 1 тыс. м3 (на 4,9%);

изменения ожидаемого значения среднегодового номинального курса рубля по отношению к доллару США: с 61,5 до 61 рубля за 1 доллар США (на 0,8%).

Номинальный объем ВВП на 2015 год предлагается установить в размере 73 515,0 млрд. рублей, что на 396,0 млрд. рублей (на 0,5%) больше показателя, установленного Законом о бюджете (73 119,0 млрд. рублей), несмотря на отрицательную динамику ВВП. Снижение динамики ВВП к соответствующему периоду предыдущего года ускорилось с 2,2% в I квартале до 4,6% во II квартале 2015 года. Замедление динамики роста экономики происходит на фоне сохранения геополитической напряженности, низких цен на нефть, слабого рубля.

По состоянию на начало ноября 2015 года по сравнению с началом года уровень инфляции составил 11,2%.

Для достижения ожидаемого уровня инфляции по скорректированному прогнозу на 2015 год (12,2%) в период с ноября по декабрь 2015 года инфляция должна составить не более 0,9%, а среднемесячные темпы прироста потребительских цен должны быть не более 0,45%, что представляется труднодостижимым.

Федеральный бюджет на 2015 год предусматривается с дефицитом в размере 2 166,0 млрд. рублей, или 3,0% ВВП, что на 509,4 млрд. рублей меньше параметра, утвержденного Федеральным законом N 93-ФЗ.

Сокращение дефицита федерального бюджета предусматривает соответствующее уменьшение источников его финансирования в сумме 509 361,0 млн. рублей, которое сложилось за счет уменьшения источников внутреннего финансирования - с 3 025 180,7 млн. рублей до 2 487 860,1 млн. рублей, или на 537 320,6 млн. рублей (на 17,8%), и увеличения источников внешнего финансирования - с (-) 349 872,7 млн. рублей до (-) 321 913,1 млн. рублей, или на 27 959,6 млн. рублей (на 8%).

Использование средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета в 2015 году планируется в сумме 2 622,9 млрд. рублей, что составляет 53% объема средств Резервного фонда на начало текущего года. Использование Фонда национального благосостояния сохранится в объеме, установленном Федеральным законом N 93-ФЗ, в сумме 9,4 млрд. рублей.

Законом предусматривается утвердить доходы в сумме 13 251,4 млрд. рублей, что на 711,6 млрд. рублей (или на 5,7%) больше объема, утвержденного Федеральным законом N 93-ФЗ. Доходы федерального бюджета увеличиваются на 0,9 процентных пункта к ВВП и составят 18% ВВП.

Нефтегазовые доходы прогнозируются в сумме 5 879,9 млрд. рублей, что на 193,2 млрд. рублей или на 3,4%, больше показателя, учтенного в Федеральном законе N 93-ФЗ. Ненефтегазовые доходы - 7 371,5 млрд. рублей, что на 518,4 млрд. рублей, или на 7,6%, больше объема, учтенного при формировании параметров Федерального закона N 93-ФЗ.

Основные факторы, повлиявшие на увеличение прогнозируемого поступления доходов федерального бюджета: по нефтегазовым доходам - увеличение цен на нефть марки "Юралс" - с 50 до 53 долларов США/баррель, на газ природный для дальнего зарубежья - с 221,1 до 238,7 доллара США/тыс, куб. м; по ненефтегазовым доходам - главным образом, увеличение поступлений доходов от уплаты НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в основном за счет изменения структуры налоговой базы, сложившегося по итогам IV квартала 2014 года и повлиявшего на поступления в 2015 году.

Около 90% общего увеличения прогноза налоговых доходов приходится на НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, налог и НДПИ в виде углеводородного сырья (нефть).

Увеличение доходов связано не только с изменением макроэкономических параметров, но и с дополнительными поступлениями по некоторым доходным источникам, в частности, доходов от дивидендов по акциям в собственности Российской Федерации, доходов по остаткам средств на счетах федерального бюджета, прибыли Банка России, разовых платежей за пользование недрами. В то же время снижаются поступления доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния, от оказания платных услуг, утилизационного сбора на ввозимые транспортные средства, ряда государственных пошлин.

В материалах, представленных одновременно с законопроектом, не приводятся конкретные расчеты и обоснования предлагаемых изменений прогнозных объемов доходов федерального бюджета, а содержатся только пояснения и оценка влияния отдельных факторов.

Общий объем расходов увеличивается на 202,3 млрд. рублей и составит в 2015 году 15 417,3 млрд. рублей или 21,0% к ВВП, что на 0,2% выше уровня, утвержденного Законом о бюджете.

Бюджетные ассигнования в объеме 202,3 млрд. рублей предложено направить:

- 124,3 млрд. рублей - на межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации на обязательное пенсионное страхование в связи с прогнозируемым в 2015 году снижением поступления в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации страховых взносов на выплату страховых пенсий на 120 183,6 млн. рублей относительно объема, предусмотренного Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. N 385-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", при одновременном росте расходов на выплату пенсий на 4 078,0 млн. рублей;

- 30,6 млрд. рублей - на взносы в уставный капитал Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ) в связи с исполнением международных обязательств по участию Российской Федерации в создании АБИИ и в уставный капитал Нового банка развития (НБР) в связи с исполнением международных обязательств по участию Российской Федерации в создании НБР;

- 2,4 млрд. рублей - на предоставление субсидии российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств по колесным транспортным средствам, соответствующим нормам Евро-4 и Евро-5 в связи с прогнозируемым увеличением производства отечественных автомобилей;

- 2,1 млрд. рублей - на возмещение операторам связи убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, а также на возмещение затрат оператору базы данных перенесенных абонентских номеров.

Одновременно Правительством Российской Федерации было предложено при внесении законопроекта перераспределить бюджетные ассигнования в сумме 202,5 млрд. рублей по двум направлениям: за счет экономии бюджетных ассигнований, сложившейся в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году, и перераспределения по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета.

Экономия бюджетных ассигнований в 2015 году сложилась в объеме 55,9 млрд. рублей, в том числе за счет экономии на:

- реализацию соглашений с международными финансовыми организациями - 10,3 млрд. рублей;

- софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц за счет средств Фонда национального благосостояния - 10,3 млрд. рублей;

- оплату заключенных государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, подлежавших в соответствии с условиями этих государственных контрактов оплате в 2014 году и неиспользованных на 1 июня 2015 года - 7,9 млрд. рублей;

- исполнение государственных гарантий Российской Федерации - 4,5 млрд. рублей;

- медицинскую помощь, оказываемую в рамках клинической апробации методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации медицинскими организациями - 3,5 млрд. рублей;

- исполнение судебных решений по искам к казне Российской Федерации - 3,0 млрд. рублей;

- мероприятия по празднованию 70-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов - 1,6 млрд. рублей;

- зарезервированные на введение процедур банкротства физических лиц в арбитражных судах Российской Федерации и на выплату судьям в отставке (действующим судьям) ежемесячного пожизненного содержания - 1,2 млрд. рублей;

- реализацию мероприятий в рамках федеральной целевой программы "Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007-2015 годы)" - 1,1 млрд. рублей;

- оплату услуг инвестиционных и финансовых консультантов и на проведение саммитов ШОС и БРИКС -1,1 млрд. рублей.

Сложившуюся экономию бюджетных средств предлагается направить на реализацию следующих приоритетных мероприятий в 2015 году:

45,0 млрд. рублей - на увеличение дотации на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации для оказания дополнительной финансовой поддержки субъектам Российской Федерации;

7,7 млрд. рублей - на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в связи с ростом курса иностранных валют по отношению к рублю.

Кроме этого, предусматривается увеличение объема бюджетных ассигнований, зарезервированных в составе "антикризисного" фонда на реализацию первоочередных мероприятий по поддержке отраслей экономики и социальной стабильности, на 3,2 млрд. рублей. Таким образом, законодательно утвержденный объем бюджетных ассигнований "антикризисного" фонда увеличится на 3,5% и составит 97,2 млрд. рублей.

Второе направление - это перераспределение бюджетных ассигнований по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета в сумме 146,6 млрд. рублей.

Законом вносятся изменения, затрагивающие финансовое обеспечение реализации всех 38 государственных программ. В соответствии с приложением 18.2 общий объем финансирования государственных программ увеличен на 195,3 млрд. рублей.

По состоянию на 1 октября 2015 года расходы на реализацию государственных программ исполнены в сумме 5 424,2 млрд. рублей или 70,2% показателя сводной росписи с изменениями (открытая часть), по 21 программе расходы исполнены ниже среднего уровня.

Перераспределение средств федерального бюджета во втором чтении произведено с учетом определения приоритетных направлений финансирования и перераспределения бюджетных ассигнований по предложению главных распорядителей бюджетных средств.

В соответствии с приложением 14 предусматриваются изменения по всем 14 разделам классификации расходов бюджетов. Увеличение законодательно утвержденных бюджетных ассигнований предусматривается по 9 разделам на общую сумму 243,5 млрд. рублей, уменьшение - по 5 разделам на общую сумму 48,3 млрд. рублей.

В рамках второго чтения также были приняты решения об увеличении бюджетных ассигнований на:

- 15,7 млрд. рублей на имущественный взнос Российской Федерации в государственную корпорацию Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства для увеличения лимитов предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации в рамках подпрограммы "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации";

- 10,0 млрд. рублей на содержание объектов инфраструктуры Минобороны России в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации;

- 1,6 млрд. рублей на выдачу льготных займов для реализации инвестиционных проектов предприятиями гражданской промышленности (ФГАУ "Российский фонд технологического развития");

- 0,93 млрд. рублей на ежемесячные денежные выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком трехлетнего возраста в связи с увеличением числа получателей;

- 0,65 млрд. рублей на осуществление полномочий в области лесных отношений в рамках подпрограммы "Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов" в связи с необходимостью погашения задолженности по затратам на тушение лесных пожаров 2015 года на территориях Дальневосточного и Сибирского федеральных округов;

- 0,65 млрд. рублей на взнос в уставный капитал ОАО "Российские железные дороги" для проведения инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства участка высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань;

- 0,64 млрд. рублей на завершение строительства железнодорожного подхода к транспортному переходу через Керченский пролив в 2018 году;

- 0,43 млрд. рублей субвенций на выплату государственных пособий лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, и лицам, уволенным в связи с ликвидацией организаций (прекращением деятельности, полномочий физическими лицами) в связи с ростом числа выплат;

- 0,35 млрд. рублей на завершение реконструкции Государственного академического Малого театра;

- 0,3 млрд. рублей на субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации в целях завершения строительства Дворца спорта на 3500 зрительских мест в г. Назрань в соответствии с поручением Президента Российской Федерации.

Также было принято решение об увеличении на 1,5 млрд. рублей объема Резервного фонда Правительства Российской Федерации в целях реализации решений оперативного штаба по урегулированию вопросов, связанных с временным приостановлением авиационного сообщения с АР Египет.

Дополнительно предусмотрены также средства на субсидии Фонду "талант и успех" г. Сочи в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" Государственной программы "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы в размере 102,7 млн. рублей.

Одобрено решение о направлении 5,3 млрд. рублей на осуществление взноса в уставный капитал ОАО "РЖД" в целях развития Малого кольца Московской железной дороги.

В ходе второго чтения был принят целый ряд поправок, направленных на увеличение (более чем на 6,0 млрд. рублей) финансирования космической деятельности России с целью финансового оздоровления отдельных федеральных государственных унитарных предприятий.

В частности, были увеличены бюджетные ассигнования на:

- 3,2 млрд. рублей на взнос в уставный фонд ФГУП "Государственный космический научно-производственный центр им. М.В. Хруничева" по поручению Президента Российской Федерации;

- 1,5 млрд. рублей на взнос в уставный фонд ФГУП "Центр эксплуатации объектов наземной космической инфраструктуры";

- 0,87 млрд. рублей на взнос в уставный фонд ФГУП "Центр эксплуатации объектов наземной космической инфраструктуры" г. Москва;

- 0,45 млрд. рублей на техническое оснащение воздушного пропуска через государственную границу в аэропорту Раменское, планируемого к открытию в 2016 году.

Рассматриваемым Законом предусматривается увеличение бюджетных инвестиций на взносы в уставные капиталы юридических лиц на 11,5 млрд. рублей (или на 10,4% по сравнению с законодательно утвержденным показателем). По сравнению с внесенным законопроектом увеличение составило 8,2 млрд. рублей. При этом Счетная палата отмечает, что анализ изменений по взносам в уставные капиталы акционерных обществ и имущественным взносам в государственные корпорации свидетельствует об отсутствии тщательной проработки вопроса о необходимости предоставления бюджетных ассигнований в определенном финансовом году. При планировании взносов из федерального бюджета не всегда учитывается наличие значительных остатков средств, ранее предоставленных из федерального бюджета на те же цели.

Комитет отмечает, что во втором чтении была одобрена поправка, предусматривающая 14,8 млн. рублей на субсидии автономной некоммерческой организации "Редакция Телеканала Совета Федерации" в рамках обеспечения деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Внесенным Правительством Российской Федерации законопроектом предлагалось увеличение объема дотации на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации для оказания дополнительной финансовой поддержки субъектам Российской Федерации в размере 45,0 млрд. рублей. В результате перераспределения бюджетных средств во втором чтении было принято решение об увеличении указанных дотаций на 7,7 млрд. рублей. Таким образом, общий объем дополнительных бюджетных ассигнований по данному направлению расходования составил 52,7 млрд. рублей, из которых 50,0 млрд. рублей были распределены между субъектами Российской Федерации на заседаниях трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений в ноябре текущего года.

Следует отметить, что Федеральным законом N 93-ФЗ нераспределенный резерв дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации был исключен в полном объеме из расходов федерального бюджета на 2015 год. Комитет обращал внимание на возрастающую разбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и считал необходимым в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году вернуться к вопросу о предоставлении дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В целях финансового обеспечения исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации при недостатке собственных доходов их консолидированных бюджетов были распределены 40,0 млрд. рублей между 71 субъектом Российской Федерации.

Распределение указанных дотаций предусматривает частичную компенсацию:

низкого роста налоговых и неналоговых доходов, в том числе недопоступление доходов от налога на прибыль в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков;

дополнительных расходов на уплату страховых взносов на ОМС неработающего населения.

На предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на основании отдельных поручений (указаний) Президента Российской Федерации предусмотрено 5,0 млрд. рублей, которые распределены по 6 субъектам Российской Федерации.

В целях поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2014 года между 20 регионами было распределено 5,0 млрд. рублей на предоставление грантов в форме межбюджетных трансфертов. Комитет отмечает, что на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений было принято решение о создании рабочей группы по выработке предложений по совершенствованию методики оценки темпов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, на основании которой осуществляется распределение указанных межбюджетных трансфертов.

Оставшийся резерв в размере 2,7 млрд. рублей планируется распределить до конца года.

Увеличение бюджетных ассигнований на предоставление дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации произведено за счет уменьшения бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, с которыми в установленном порядке и в установленные сроки не были заключены соглашения, и потребовало внесения изменений в соответствующие приложения к рассматриваемому Закону.

Кроме этого, в рамках заседания трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений в ноябре было одобрено распределение бюджетных кредитов для частичного замещения рыночных обязательств по итогам 2014 года в объеме 8,4 млрд. рублей и для рефинансирования бюджетных кредитов в объеме 5,4 млрд. рублей. При этом была отмечена необходимость распределения бюджетных кредитов, предусмотренных в законопроекте о федеральном бюджете на 2016 год до конца текущего года.

Общее увеличение расходов по разделу 14 "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации" составило 56,1 млрд. рублей.

Также по 14 разделу предусмотрено увеличение объема иных межбюджетных трансфертов на 0,29 млрд. рублей на обеспечение мероприятий по временному социально-бытовому обустройству граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения, в июле - сентябре 2015 года.

Также рассматриваемым Законом предусматривается увеличение:

дотации в целях обеспечения сбалансированности бюджета Республики Крым на сумму 2,8 млрд. рублей (или на 20,8%) и города федерального значения Севастополя на 0,1 млрд. рублей;

иных межбюджетных трансфертов бюджету Республики Хакасия на реализацию мероприятий в сфере дорожного хозяйства, направленных на ликвидацию последствий природных пожаров, произошедших в 2015 году на территории Республики Хакасия, а также на развитие транспортной инфраструктуры к местам возведения новых жилых домов в сельской местности для пострадавших граждан Республики Хакасия на 0,25 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что принятие рассматриваемого Федерального закона позволит предоставить дополнительную финансовую помощь в текущем году субъектам Российской Федерации с целью финансового обеспечения исполнения их расходных обязательств.

Коррупциогенных факторов в рассматриваемом Федеральном законе не выявлено.

Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

Председатель комитета

С.Н. Рябухин