Пояснительная записка к проекту федерального закона N 999547-6 "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 999547-6 "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" (далее - законопроект) разработан с целью регулирования деятельности по возврату долгов физических лиц, в том числе в части установления способов взаимодействия между кредитором, лицом, действующим от его имени и (или) в его интересах, и физическим лицом, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов физических лиц, которые могут быть нарушены использованием недобросовестных методов взыскания.

Согласно сведениям Банка России задолженность по кредитам, предоставленным физическим лицам - резидентам, в период с начала декабря кризисного 2009 года до начала декабря 2015 года выросла в 3 раза (с 3571,8 млрд. рублей до 10637,4 млрд. рублей), при этом просроченная задолженность за этот же период выросла в 3,6 раза (с 241,05 млрд. рублей до 864,13 млрд. рублей). Только за период с начала января по начало декабря 2015 года объем просроченной задолженности должников - физических лиц вырос более чем на 23% (с 665,64 млрд. рублей до 864,13 млрд. рублей). С начала декабря 2009 года по сравнению с началом декабря 2015 года доля просроченной задолженности в ее общей сумме выросла с 6,74% до 8,12%.

С ростом объемов потребительского кредитования увеличивается потенциальное число должников - физических лиц, права которых могут быть нарушены применением недобросовестных практик, связанных с возвратом долгов, в связи с чем этот вопрос приобретает особую актуальность и социальную значимость.

Прогнозируемое увеличение задолженности населения, в том числе по потребительским кредитам, при объективной неспособности граждан исполнять свои обязательства может привести к росту социальной напряженности.

В Федеральное Собрание и другие органы власти поступают многочисленные обращения по указанному вопросу, значительная часть которых связана с взысканием задолженности по кредитным договорам, осуществляемым так называемыми профессиональными взыскателями или коллекторами. О существовании проблемы свидетельствуют также многочисленные публикации в прессе.

Отмечаются факты угроз жизни и здоровью должников - физических лиц, их запугивания, вторжения в жилище, распространения порочащих их сведений, незаконного использования сведений, составляющих персональные данные, включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя. Нарушения прав должников - физических лиц, попадающие в поле зрения правоохранительных органов, отражают лишь часть проблем, существующих в рассматриваемой сфере, так как сведения из правоохранительных органов касаются только случаев обращений должников - физических лиц в ситуациях, когда нарушение их прав носит ярко выраженный характер.

Недобросовестными лицами могут также совершаться действия, не подпадающие под формальные составы правонарушений, предусмотренных действующим законодательством, но при этом ущемляющие права должников и создающие для них невыносимые условия (звонки в круглосуточном режиме, завуалированные угрозы, психологическое давление, введение в заблуждение в отношении личности взыскателя и возможных последствий неисполнения обязанности по уплате долга и т.д.).

Одной из причин такой ситуации является экономическая эффективность недобросовестных практик, стимулирующая к их применению, и создающая преимущества для недобросовестных лиц относительно добросовестных участников рынка, не нарушающих права должников.

Действующее законодательство не содержит прямых общих норм, квалифицирующих признаки недобросовестных практик и действий взыскателей, отсутствуют также законодательные механизмы, направленные на предупреждение совершения взыскателями действий, нарушающих права должников - физических лиц, и исключение из правового поля лиц, осуществляющих деятельность по взысканию задолженности на профессиональной основе, нарушая при этом права должников.

Созданию условий для обеспечения надлежащей защиты прав должников - физических лиц будет способствовать издание отдельного федерального закона, регламентирующего действия по возврату долгов, осуществляемые кредиторами и другими лицами, а также регулирующего деятельность юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов на постоянной основе.

Законопроектом вводится минимальное число новых понятий, при этом предусмотренные в законопроекте понятия и термины гражданского и других отраслей законодательства в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства Российской Федерации. Это касается понятия долга, обязательства, кредитора и других общеприменимых понятий.

Взыскание может осуществляться кредитором (в том числе новым кредитором), действующим в своем интересе, лицом, не являющимся кредитором и действующим в чужом интересе.

Учитывая многообразие форм добросовестных действий по взысканию задолженности, определение и описание понятия взыскания задолженности представляется затруднительным и не необходимым.

Законопроект направлен не на описание форм добросовестных действий по взысканию задолженности и дублирование закрепленных в других законах дозволений, а, напротив, на описание и регулирование действий, содержащих потенциальную угрозу нарушения прав должников - физических лиц, и установление связанных с осуществлением таких действий запретов.

Ограничения действий кредитора и (или) действующего в его интересах лица касаются в основном вопросов личных контактов с должником. Законопроект регламентирует порядок взаимодействия с должником кредитора и иных лиц, действующих от имени и (или) в интересах такого кредитора, при этом определяются:

а) круг лиц, имеющих право осуществлять направленное на возврат долга взаимодействие с должником - физическим лицом:

в своем интересе - вправе осуществлять любой первоначальный кредитор или новый кредитор (кроме случая перехода права требования по договору потребительского кредита (займа);

в своем интересе по приобретенному праву требования по договору потребительского кредита (займа) - вправе осуществлять только лицо, которое может выдавать потребительский кредит (заем), или лицо, включенное в государственный реестр;

в чужом интересе вне зависимости от характера долга - также вправе осуществлять только лицо, которое может выдавать потребительский кредит (заем), или лицо, включенное в государственный реестр;

б) способы взаимодействия с должником - личные встречи и телефонные переговоры (непосредственное взаимодействие), телеграфные сообщения, текстовые, голосовые и иные сообщения, передаваемые по сетям электросвязи, в том числе подвижной радиотелефонной связи; почтовые отправления по месту жительства или месту пребывания должника;

в) частота осуществления каждого из видов взаимодействия (в день, неделю, месяц).

Законопроектом не устанавливаются ограничения контактов по инициативе самого должника, например, переговоров по урегулированию (реструктуризации) долга, при этом в части взаимодействия с ним кредитора или другого лица предусматривается право должника заявить о привлечении представителя (в этом случае взаимодействие возможно только через представителя, который должен иметь статус адвоката), а также об отказе от взаимодействия (в этом случае взаимодействие с должником должно быть прекращено).

Согласно законопроекту не допускаются направленные на возврат долгов действия кредитора или лица, действующего от его имени и (или) в его интересах, связанные с неправомерным причинением вреда должнику или злоупотреблением правом. Предусмотрен запрет на раскрытие сведений о должнике, долге и его взыскании для неограниченного круга лиц, в том числе путем размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" или в (на) жилом помещении, доме, любом другом здании, строении, сооружении, а также сообщение по месту работы должника.

За нарушение требований, предусмотренных законопроектом, предлагается установить специальные составы административных правонарушений и ответственность соответствующих лиц.

Говоря о регулировании деятельности юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов на постоянной основе, необходимо отметить, что у такой деятельности нет явной специфики. Это не позволяет отделить лиц, специализирующихся на скупке долгов и осуществляющих взыскание в своем или чужом интересе на систематической основе, от лиц, осуществляющих взыскание задолженности, образовавшейся в ходе обычной хозяйственной деятельности или в результате "обычной" переуступки долга.

Проблемой регулирования, направленного в том числе на исключение из правового поля специализирующихся на взыскании задолженности лиц, нарушающих права должников - физических лиц, как это отмечалось ранее, является также то, что недобросовестные практики экономически более эффективны и создают преимущества для недобросовестных лиц перед добросовестными участниками рынка.

Одним из решений указанной проблемы является формирование государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов в качестве основного вида деятельности, с предоставлением таким лицам определенных экономических преференций и лишением преференций путем исключения из государственного реестра за нарушение установленных правил.

Значительная часть нарушений прав должников - физических лиц связана с взысканием задолженности по договорам потребительского кредита (займа). Лица, осуществляющие деятельность по предоставлению потребительских кредитов (займов), подконтрольны Банку России, однако права физических лиц - должников могут нарушаться лицами, к которым право требования по договору потребительского кредита (займа) переходит в результате уступки, или которые осуществляют взыскание по такому договору в чужом интересе.

Преференции для юридического лица, включенного в государственный реестр, в отношении которого презюмируется добросовестность при контакте с физическим лицом, могут заключаться, например, в эксклюзивном праве такого лица осуществлять непосредственное взаимодействие с физическим лицом при взыскании в своем интересе долга, возникшего из договора потребительского кредита (займа), или эксклюзивном праве на непосредственное взаимодействие с должником при осуществлении в чужом интересе действий, направленных на возврат любого другого долга физического лица.

Федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью "профессиональных взыскателей" будет осуществлять уполномоченный Правительством Российской Федерации орган. Еще одним возможным инструментом регулирования и контроля соответствующей деятельности могут быть саморегулируемые организации, в которые "профессиональные взыскатели" могут объединяться на добровольной основе.

В отношении необходимости принятия отдельного федерального закона следует отметить, что положения федерального закона, направленного на защиту прав должников - физических лиц, должны быть в первую очередь понятными, ясными и простыми в применении для самих физических лиц.

Предусмотренные законопроектом нормы являются элементами единой взаимоувязанной системы экономических запретов и преференций в предлагаемой к регулированию сфере. Включение норм, касающихся определения круга "профессиональных взыскателей", а также "технических" вопросов взаимодействия кредиторов, действующих в их интересах лиц и физических лиц-должников, в Гражданский кодекс Российской Федерации нецелесообразно, учитывая его статус системообразующего акта.

В связи с этим отказ от идеи разработки единого закона потребует внесения изменений в значительное количество отраслевых законов. Такие законы, как правило, не затрагивают вопросов взыскания задолженности, внесение в них однотипных, дублирующих друг друга изменений, касающихся особенностей взыскания в отношении конкретной категории должников - физических лиц, не будет корреспондировать структуре и логике таких законов.

Предусмотренные законопроектом положения позволят создать нормативную правовую базу для предупреждения использования взыскателями недобросовестных методов взыскания, нарушающих права физических лиц - должников, и позволят в более полной мере обеспечить защиту прав и законных интересов физических лиц, которые могут быть нарушены при осуществлении в их отношении действий, связанных с взысканием задолженности.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов"

Реализация федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов"

В случае принятия Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" потребуется издание следующих федеральных законов:

1) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов", предусматривающего внесение изменений:

а) в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности субъектов деятельности по возврату долгов, за нарушение установленных законодательством требований к указанной деятельности;

б) в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" в части обработки персональных данных должников юридическим лицом, осуществляющим деятельность по возврату долгов в качестве основного вида деятельности и включенным в государственный реестр в соответствии с Федеральным законом "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" (далее - государственный реестр, юридическое лицо, включенное в государственный реестр);

в) в Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях" в части предоставления сведений из кредитной истории должника по запросу юридического лица, включенного в государственный реестр;

г) в Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. N 353-ФЗ "О потребительском кредите (займе)" в части исключения из него положений, дублирующих положения Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов";

д) в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части закрепления возможности установления особенностей порядка осуществления уполномоченным органом государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов в качестве основного вида деятельности, включенных в государственный реестр, в федеральном законе "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов".

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - планируется к внесению одновременно с проектом федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов".

2) "О внесении изменений в статью 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" в части установления государственной пошлины за внесение сведений о юридическом лице в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов в качестве основного вида деятельности", предусматривающего установления государственной пошлины за внесение сведений о юридическом лице в государственный реестр, а также пошлины за выдачу дубликата свидетельства о внесении сведений о юридическом лице в государственный реестр.

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - планируется к внесению одновременно с проектом федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов".

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов"

В случае принятия Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" потребуется разработка и принятие:

1) Правительством Российской Федерации - нормативного правового акта об определении уполномоченного федерального органа исполнительной власти, предусмотренного Федеральным законом "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов" (далее - уполномоченный орган).

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - в течение 90 дней после принятия Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов".

2) Уполномоченным органом - нормативных правовых актов, устанавливающих:

условия и порядок осуществления направленного на возврат долга взаимодействия с должником по инициативе кредитора или лица, действующего от его имени и (или) в его интересах, в том числе в части частоты такого взаимодействия, а также условия и порядок ограничения или прекращения взаимодействия с должником;

перечень заболеваний, препятствующих осуществлению непосредственного взаимодействия с должником при осуществлении деятельности по возврату долгов;

порядок ведения государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов, в качестве основного вида деятельности (далее - государственный реестр);

требования к оборудованию и программному обеспечению юридического лица, осуществляющего деятельность по возврату долгов в качестве основного вида деятельности и включенного в государственный реестр (далее - юридическое лицо, включенное в государственный реестр);

порядок и сроки направления уведомления лицом, получившим право распоряжения 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции, составляющие уставный капитал юридического лица, включенного в государственный реестр;

форму представления сведений об учредителях (участниках), органах и работниках юридического лица, представляемых для внесения сведений о нем в государственный реестр;

форму свидетельства о внесении сведений о юридическом лице в государственный реестр;

форму заявления об исключении сведений о юридическом лице из государственного реестра;

форму отчета о деятельности по возврату долгов, перечень и формы документов и сведений, направляемых юридическим лицом, включенным в государственный реестр, в уполномоченный орган, а также сроки и периодичность их представления;

порядок предоставления юридическим лицом, включенным в государственный реестр, в уполномоченный орган отчетности о своей деятельности.

Головной исполнитель - уполномоченный орган.

Срок подготовки - в течение 90 дней после принятия Правительством Российской Федерации нормативного правового акта об определении уполномоченного органа.

3) Банком России - нормативного акта, устанавливающего условия осуществления кредитными организациями отдельных способов взаимодействия с должником.

Головной исполнитель - Банк России.

Срок подготовки - в течение 90 дней после принятия Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов".