Пояснительная записка к проекту федерального закона N 999422-6 "О внесении изменений в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 999422-6 "О внесении изменений в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" включает в перечень операций, не подлежащих налогообложению (освобождаемых от налогообложения) НДС, реализацию макулатуры на территории Российской Федерации.

На сегодняшний день рынок сбора макулатуры находится в упадке, что оказывает непосредственное влияние на всю целлюлозно-бумажную промышленность. По данным Лиги переработчиков макулатуры за последние 5 лет (2009 - 2014 годы) прекратили свою деятельность 7 предприятий, еще 8 предприятий находятся в стадии банкротства.

Одним из наиболее значимых факторов, оказывающих влияние на результаты деятельности предприятий данной отрасли, является дефицит и завышенная стоимость сырья - макулатуры. Так, в 2013-2015 годах стоимость макулатуры выросла на 60% с 4 598 руб. до 7 400 руб. за тонну. Ситуацию усугубляет снижение курса российского рубля относительно основных мировых валют, в результате чего произошла дополнительная переориентация поставок макулатуры с внутреннего рынка на экспорт.

Рентабельность предприятий, занимающихся сбором макулатуры, невысока, что может быть мотивом для поиска дополнительных доходов за счет налоговой экономии (в частности, экономии за счет налога на добавленную стоимость), которая достигается путем использования в цепочке продаж сырья посредников, не исполняющих налоговых обязательств надлежащим образом. Именно использование подобных конструкций приводит к увеличению стоимости сырья. Кроме того, это является непосредственной причиной непрозрачности всего рынка, и, как следствие, отсутствия возможности развивать рынок сбора сырья за счет привлечения инвестиций. Одновременно, это приводит к существенным потерям бюджета, т.к. предприятия - производители реализуют право на вычет в отношении налога, который фактически не поступает в бюджет.

Абсолютно аналогичная ситуация складывалась до 2008-2009 года на рынке лома и отходов черных и цветных металлов. В результате проблема была решена изменениями в налоговой сфере. В частности, реализация лома и отходов черных и цветных металлов была освобождена от обложения НДС. Эти изменения создали необходимые предпосылки для выстраивания прозрачной структуры бизнеса и, как следствие, развития рынка за счет привлечения новых инвестиций. Более того, изменения привели к сокращению издержек, связанных с налоговым администрированием и позитивно отразились на собираемости налогов.

Принятие идентичных мер на рынке макулатуры (освобождение реализации макулатуры от обложения НДС) приведет к аналогичному эффекту для отрасли. Основная добавленная стоимость формируется у переработчиков/производителей продукции, поэтому с экономической точки зрения перенос налогового бремени на их уровень абсолютно логичен (по сути конструкции, когда реализация макулатуры освобождается от налогообложения, вся добавленная стоимость облагается у переработчика - производителя в момент продажи продукта переработки).

Освобождение реализации макулатуры от обложения НДС в соответствии с расчетами, изложенными в финансово-экономическом обосновании законопроекта, не только не повлияет на бюджетные расходы, но и приведет к значительному росту доходов федерального бюджета и позволит:

- повысить собираемость НДС с реализации готовой продукции, произведенной из макулатуры ежегодно на сумму не менее 1 900 000 тыс. руб.;

- сократить потери бюджета от возмещения НДС при экспорте макулатуры ежегодно на сумму не менее 420 000 тыс. руб.;

- свести к нулю потери бюджета от уклонения от уплаты НДС.

Кроме того, данные изменения приведут к значительному сокращению издержек бюджета на налоговое администрирование в связи с взиманием НДС. Фактически налоговый контроль по НДС будет осуществляться не за большим количеством мелких заготовителей макулатуры, а за несколькими крупными предприятиями - переработчиками с прозрачной системой налогового учета.

Освобождение реализации макулатуры от обложения НДС не повлечет негативных последствий для бюджета из-за появления новых схем уклонения от налогообложения.

Предприятия - переработчики макулатуры, на которых будет перенесено налоговое бремя по НДС, являются крупными компаниями со сложившейся деловой репутацией, не заинтересованными в применении незаконных схем. Налоговые обязательства таких компаний обеспечены реальными активами. Риск последствий наступления ответственности за уклонение от уплаты налогов (вплоть до уголовной) для руководителей компаний является существенным и учитывается при принятии управленческих решений.

Гораздо более важным вопросом для предприятий - переработчиков в условиях текущего состояния макулатурного рынка является снятие риска резкого повышения цен и перебоев с поставками сырья. Производители макулатуры заинтересованы в долгосрочном сотрудничестве с организованным макулатурным бизнесом, способным обеспечивать стабильные поставки сырья. Более того, они готовы инвестировать в этот бизнес средства с целью создания вертикально - интегрированных компаний, охватывающих всю технологическую цепочку от заготовки сырья до реализации готовой продукции. Однако серьезные риски, связанные с непрозрачным состоянием рынка, не позволяют в настоящий момент осуществлять такие инвестиции.

При нормализации ситуации на рынке и восстановлении механизмов конкуренции, когда макулатура уже не будет являться дефицитом, предприятия - заготовители будут также заинтересованы в установлении долгосрочного сотрудничества с крупными переработчиками сырья. В условиях конкурентной борьбы преимущества получат заготовители макулатуры, которые будут развивать бизнес цивилизованными методами, несовместимыми со схемами уклонения от налогообложения. Так, например, попытка разделения бизнеса на несколько мелких компаний с целью перевода их на упрощенную систему налогообложения и получения от этого незаконной налоговой выгоды, сразу повлечет за собой:

- проблемы с привлечением инвесторов из-за непрозрачных финансовых потоков внутри группы компаний;

- проблемы в отношениях с банками при кредитовании и оформлении залогов;

- проблемы с потребителями макулатуры из-за невозможности заключения долгосрочных контрактов;

- уменьшение капитализации бизнеса в целом (выстроенный таким образом бизнес не будет интересен потенциальным покупателям).

Вывод из кризиса и обеспечение дальнейшего развития макулатурной отрасли в Российской Федерации невозможны без создания системы государственной поддержки. Освобождение реализации макулатуры от обложения НДС, наряду с иными мерами правового регулирования (изменения в Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"), является необходимой предпосылкой для стабилизации рынка и стимулирования механизмов рыночной конкуренции.

Предлагаемые меры, по мнению разработчиков законопроекта, позволят в долгосрочной перспективе:

- усилить инвестиционную привлекательность макулатурной отрасли за счет ее большей прозрачности;

- создать дополнительные возможности для развития устойчивого и прозрачного малого бизнеса;

- увеличить коэффициент собираемости макулатуры, который сейчас составляет около 30% и в два раза уступает среднеевропейскому уровню;

- увеличить объем переработки макулатуры предприятиями целлюлозно-бумажной промышленности, испытывающими в настоящее время острый дефицит сырья (вплоть до остановов бумагоделательных машин);

- сократить объемы захоронения бумажных отходов на мусорных полигонах и уменьшить их негативное влияние на окружающую среду.

- повысить собираемость налогов в бюджеты всех уровней за счёт увеличения объёмов реализуемой продукции, полученной в результате повторной переработки макулатуры.

Таким образом, принятие законопроекта приведет к значительному росту доходов федерального бюджета, не повлечет дополнительных бюджетных расходов, а также будет способствовать выводу макулатурной отрасли из кризисного состояния и обеспечению ее дальнейшего развития.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" включает в перечень операций, не подлежащих налогообложению (освобождаемых от налогообложения) НДС, реализацию макулатуры на территории Российской Федерации, дополнительно к реализации лома и отходов черных и цветных металлов.

Нормы об освобождении от налогообложения НДС реализации лома и отходов черных и цветных металлов, вступившие в силу в 2008-2009 годах, за истекший период уже доказали свою эффективность.

Предлагаемые изменения увеличат доходы бюджета и не повлияют на бюджетные расходы.

Макулатура используется в производственных целях в качестве сырья. Конечными покупателями (потребителями) макулатуры являются организации-производители готовой продукции: различных видов картона, писчей и типографской бумаги, санитарно-гигиенической бумаги, кровельных, изоляционных и других современных строительных материалов, и т.д.

По данным Лиги переработчиков макулатуры БУМПРОМ в 2014 году организации-производители уменьшили НДС к уплате на сумму налога, включённого в цену приобретаемой ими макулатуры суммарно на 1 900 000 тыс. руб. (в соответствии с главой 21 "Налог на добавленную стоимость" Налогового кодекса Российской Федерации). Предполагается, что данная сумма НДС должна была быть уплачена в бюджет поставщиками макулатуры, но фактически платежи в указанном объеме в бюджет не поступили.

Более того, по имеющейся информации, за 2012-2013 годы сумма НДС, возмещенная из бюджета организациями, осуществляющими обработку отходов бумаги и картона (код ОКВЭД 37.20.5), превысила сумму налога, уплаченную в бюджет:

- в 2012 году - на 10 000 тыс. руб.;

- в 2013 году - на 14 000 тыс. руб.;

- в 2014 году - на 21 000 тыс. руб.

Выплаты из федерального бюджета по НДС за 2012-2014 годы превысили сумму полученного налога, в результате чего, прямые убытки бюджета составили 45 000 тыс. руб.

Кроме этого, в 2014 году к возмещению из бюджета экспортерами макулатуры предъявлена общая сумма НДС в размере 420 000 тыс. руб. (учитывая, что общая стоимость контрактов на экспорт макулатуры по данным ФТС России составила порядка 2 600 000 тыс. руб.).

Таким образом, ежегодные потери бюджета от налогообложения НДС операций по реализации макулатуры на территории Российской Федерации только за 2014 год составляют 2 341 000 тыс. руб. (1 900 000 тыс. руб. + 21 000 тыс. руб. + 420 000 тыс. руб.).

Предлагаемые изменения в Налоговый кодекс РФ приведут к увеличению суммы НДС к уплате в бюджет с реализации готовой продукции, произведенной из макулатуры, вследствие того, что организации - производители не смогут принять к вычету сумму налога, включённого в цену приобретаемой ими макулатуры. Сумму НДС в бюджет, которую в настоящее время должны перечислять (но не перечисляют в полном объеме) поставщики макулатуры, фактически будут уплачивать организации - производители готовой продукции с прозрачной системой налогового учета.

Таким образом, обложение НДС операций по реализации макулатуры при сегодняшнем состоянии данного рынка приводит к значительным потерям федерального бюджета. Следовательно, отмена НДС с реализации макулатуры не только не повлечёт сокращения доходов федерального бюджета, но и позволит:

- повысить собираемость НДС с реализации готовой продукции, произведенной из макулатуры (различных видов картона, писчей и типографской бумаги, санитарно-гигиенической бумаги, кровельных, изоляционных и других строительных материалов), ежегодно на сумму не менее 1 900 000 тыс. руб.;

- сократить потери бюджета от возмещения НДС при экспорте макулатуры ежегодно на сумму не менее 420 000 тыс. руб.;

- свести к нулю потери бюджета от уклонения от уплаты НДС;

- вернуть рынок сбора макулатуры в законные рамки и исключить необходимость создавать схемы минимизации налогов;

- унифицировать законодательные нормы, регулирующие налогообложение реализации различных видов вторичных ресурсов (макулатуры и лома и отходов черных и цветных металлов);

- увеличить число добросовестных игроков на рынке посредством создания условий, повышающих эффективность бизнеса;

- снизить существующие затраты на налоговое администрирование в связи с взиманием НДС;

- избежать большого количества споров по вопросам уплаты НДС в арбитражных судах;

- обеспечить приток инвестиций в сбор, переработку и повторное использование бумаги и картона вследствие обеспечения прозрачности отрасли.

Данные, предоставленные Лигой переработчиков макулатуры:

	2012 год			2013 год			2014 год
Предприятие	Объем приобретенной макулатуры(ТН)	Стоимость приобретенной макулатуры (тыс. руб. с НДС)	Сумма НДС к вычету с приобретенной макулатуры (тыс. руб.)	Объем приобретенной макулатуры(ТН)	Стоимость приобретенной макулатуры (тыс. руб. с НДС)	Сумма НДС к вычету с приобретенной макулатуры (тыс. руб.)	Объем приобретенной макулатуры(ТН)	Стоимость приобретенной макулатуры (тыс. руб. с НДС)	Сумма НДС к вычету с приобретенной макулатуры (тыс. руб.)
Бумажная Фабрика "Коммунар"	79 340	385 131	58 749	87 462	505 722	77 144	94 076	686 444	104 712
Бельгийская бумажная фабрика	13 628	62 378	9 515	13 197	71 016	10 833	13 622	87 079	13 283
ГОТЭК	9 381	47 183	7 170	10 168	52 925	8 068	10 693	68 797	10 494
Гофрон	-	-	8 688	-	-	26 557	-	-	40 955
Николь-Пак Империал	23 918	94 202	14 368	39 630	246 925	37 663	38 392	289 170	44 111
Завод Николь-Пак	105 089	442 697	67 530	132 319	830 081	126 623	143 163	1 023 645	151 064
Каменская БКФ (SFT Group"	43 422	159 194	24 284	118 799	700 356	106 834	245 303	1 758 245	268 207
Алексинская БКФ (SFT Group)	59 754	200 840	30 301	53 079	275 611	41 151	68 653	469 638	70 056
Картонтара ОАО	2 695	4 875	261	3 429	6 617	524	3 268	6 645	297
Маяк	55 780	266 289	21 317	52 580	306 139	36 358	96 390	702 558	89 470
НП НЧ КБК им. С.П. Титова	226 390	1 059 639	155 218	238 274	1 394 577	204 381	226 066	1 600 424	234 548
Окуловская бумажная фабрика	68 556	246 719	37 635	82 104	441 203	67 302	77 756	532 500	81 229
Санкт-Петербургский КПК	236 066	1 244 530	189 844	236 171	1 403 098	214 032	243 858	1 882 570	287 172
СОЭМЗ	-	-	-	287	1 543	235	-	-	-
ТД "Европейский картон" (ГП "ПЦБК")	130 575	646 605	98 635	131 812	847 620	129 298	135 815	1 033 026	157 580
УК "ОБФ"	158 549	757 706	115 582	227 819	1 449 074	221 045	181 118	1 403 054	214 025
Ярославская бумага	-	-	-	43 326	-	34 336	45 611	-	45 743
ЭПИК	-	-	-	-	-	-	1 534	7 894	1 194
ЭсСиЭй Хайджин Продактс Раша	129 000	859 443	120 322	128 000	897 605	125 665	127 000	948 121	132 737
Сыктывкар Тиссью Груп	17 012	136 740	20 396	26 607	224 672	34 074	30 582	292 974	44 691
Итого	1 290 599	6 367 452	942 179	1 625 064	9 654 782	1 502 122	1 782 901	12 260 282	1 910 339

Перечень актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.