Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 850558-6 "О внесении изменения в статью 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 850558-6 "О внесении изменения в статью 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 23 сентября 2015 года (протокол N 254, пункт 57) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 850558-6 "О внесении изменения в статью 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в части уточнения положений о выделе земельных долей, находящихся в муниципальной собственности), внесенный Государственным Собранием Республики Мордовия.

Законопроект направлен на исключение из положений пункта 8 статьи 13 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ) нормы о выделе земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, в первую очередь из неиспользуемых земель и земель худшего качества при образовании земельного участка из земельного участка, находящегося в долевой собственности.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет считает необходимым отметить следующее.

Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой наибольшую ценность, поскольку, с одной стороны, являются объектами недвижимого имущества, а с другой стороны, включают в себя наиболее продуктивные участки земельного фонда.

Особенностью данной категории земель является необходимость их использования исключительно в соответствии с целевым назначением.

По данным Росстата за последние семь лет (с 2007 г. по 2014 г.) площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 10 млн. га вследствие неудовлетворительного финансово-экономического положения сельскохозяйственных производителей, перевода земель в другие категории под застройку, недостаточность мер по восстановлению плодородия почв и т.п., хотя в последние годы наблюдается увеличение площади земель сельско-хозяйственного назначения, не предоставленных в использование и включенных в фонд перераспределения земель, создание которого предусмотрено статьёй 80 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

В настоящее время площадь фонда перераспределения земель составляет более 50 млн. га.

Следует отметить, что в статье 19 ЗК РФ содержатся основания права передачи в муниципальную собственность земли, включая земельные участки, которые могут находиться в муниципальной собственности.

Вместе с тем, отток большой части сельского населения, непосредственно занятого в обработке земель сельскохозяйственного назначения, в частности - сельскохозяйственных угодий, из сельских поселений в городские поселения повлек за собой возникновение большого количества неиспользуемых земель.

В этой связи, несмотря на востребованность земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, они остаются без правообладателя, то есть фактически становятся невостребованными.

В Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации до 2030 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. N 151-р отмечается, что площадь земельных долей граждан, включая право в общей совместной собственности на землю, составляет 94,9 млн. гектаров, что соответствует 74 % всех земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности.

В целом по Российской Федерации насчитывается около 11,9 млн. собственников земельных долей, из которых 10,9 млн. (91,8%) получили правоустанавливающие документы, 8,2% - невостребованные доли. В настоящее время количество невостребованных долей выросло до 26,5% (более 20 млн. га).

Федеральным законодателем право на выделение земельных долей в части вовлечения в оборот невостребованных земель предоставлено муниципальным образованиям в соответствии со статьёй 12.1. Федерального закона N 101-ФЗ. В положениях пункта 1 статьи 12.1. Федерального закона N 101-ФЗ сформулировано и задекларировано легальное понятие невостребованной земельной доли, под которой понимается земельная доля, которая фактически и юридически имеет правообладателя, но тот не реализует принадлежащее ему право надлежащим образом.

Так, в соответствии с нормами действующего гражданского и земельного законодательства (статья 284 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 12.1. Федерального закона N 101-ФЗ) земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.

В этот срок не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка, который не может превышать двух лет.

Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом N 101-ФЗ в течение срока, установленного указанным Федеральным законом также влечет наложение административного штрафа в соответствии со статьёй 8.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:

- на граждан - в размере от 0,3 до 0,5% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 3 тыс. рублей;

- на должностных лиц - от 0,5 до 1,5% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 50 тыс. рублей;

- на юридических лиц - от 2 до 10% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 200 тыс. рублей.

При этом, Федеральным законом от 8 марта 2015 года N 46-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" предусматривается, что максимальный размер административного штрафа за указанное правонарушение не может превышать сто тысяч рублей для граждан, триста тысяч рублей для должностных лиц, семьсот тысяч рублей для юридических лиц.

Предоставление сельскохозяйственным организациям и фермерским хозяйствам преимущественного права выкупа невостребованных земельных долей после их перехода в муниципальную собственность по приемлемой фиксированной цене - важный шаг в направлении правового обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель и перехода их из разряда ненужных, забытых в разряд востребованных.

Однако следует отметить, что в настоящее время Федеральным законом N 101-ФЗ не предусмотрено надежных сдерживающих механизмов соблюдения целевого назначения таких земельных долей.

Вместе с тем, органы управления, осуществляющие государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль имеют возможности правового регулирования вопросов в отношении нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения.

Так, исходя из нормы подпункта 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса Российской Федерации, для применения налоговой ставки в размере, не превышающем 0,3 процента в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, необходимо отнесение земельного участка к определенной категории или виду разрешенного использования (к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах) и использование этого земельного участка для сельскохозяйственного производства.

Если же земельный участок признан уполномоченным органом (в частности, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором), осуществляющим государственный земельный надзор за соблюдением требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом N 101-ФЗ), неиспользуемым для сельскохозяйственного производства, налогообложение в отношении всего этого участка должно производиться по налоговой ставке, установленной представительным органом муниципального образования в отношении прочих земель и в размере, не превышающем 1,5 процента (письмо Министерства финансов России от 16 июля 2014 года N 03-05-04-02/34879).

Перечень признаков неиспользования земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года N 369 "О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации".

При выявлении органами местного самоуправления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, должностные лица органов местного самоуправления направляют копию акта проверки в орган государственного земельного контроля в соответствии с нормами статьи 72 ЗК РФ.

Таким образом, норма по распределению земель сельскохозяйственного назначения из муниципальной собственности, установленная в пункте 8 статьи 13 Федерального закона N 101-ФЗ направлена на вовлечение в земельный оборот большей части земельных участков сельскохозяйственного назначения посредством рационального распределения земель для сельскохозяйственных производителей, включая неиспользуемые земель сельскохозяйственного назначения (невостребованные земельные доли), что, согласно действующему законодательству Российской Федерации, должно находиться в компетенции органов местного самоуправления.

В связи с этим, концепция Федерального закона N 101-ФЗ предусматривает в качестве распорядителя земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе переведенных в разряд неиспользуемых и худших, органы местного самоуправления, а в качестве эффективного производителя и собственника - граждан и юридических лиц, непосредственно осуществляющих сельскохозяйственное производство как на лучших земельных участках сельскохозяйственного назначения, так и на землях, требующих восстановления и реосвоения.

Вместе с тем, необходимо отметить, что к вопросам местного значения муниципальных образований, согласно нормам статей 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, что, на наш взгляд, достаточно полно обозначает компетенцию органов местного самоуправления в данном вопросе.

Муниципальные образования при планировании и реализации своей социально-экономической политики должны ориентироваться не столько на создание "рынка земли" посредством активизации механизма купли-продажи земельных участков и конкурентной борьбы за покупателей земельных участков, сколько на создание для существующих собственников земельных долей земель сельскохозяйственного назначения и населения муниципального образования в целом условий, которые будут направлены на развитие сельскохозяйственного производства и закрепление населения на местах.

Таким образом, в настоящее время вопрос не столько в необходимости распределения лучших земель сельскохозяйственного назначения из муниципальной собственности и проблеме наиболее выгодной их продаже "эффективному собственнику", сколько в федеральной политике и программах поддержки сельскохозяйственного производства на долгосрочную перспективу, восстановлении качества земельного и трудового потенциалов, повышении мотивации и имиджа сельскохозяйственного труда, в ребрендинге сельской местности (преимущественно сельских поселений и сельских населенных пунктов) и формированию за счет этих факторов эффективной системы по реализации концепции Федерального закона N 101-ФЗ, направленной на повышение эффективности использования сельскохозяйственных земель.

Современная ситуация, созданная массовой приватизацией земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения, крупными покупателями и формирование земельных латифундистов, наряду с крупными агрохолдингами не на всех территориях страны показывает эффективность и рациональность их целевого использования, а в ряде случаев свидетельствует о ярко выраженном векторе явного частного приоритета перед общественным (публичным) интересом, а также об отсутствии социальной направленности предпринимателей данного рода и их нежелании содействовать развитию территорий, что определяет необходимость решения существующих проблем, в том числе посредством верных правовых (законодательных) решений.

Создание правовых условий для первоочередного предоставления лучших земельных долей из сельскохозяйственных земель, находящихся в муниципальной собственности с учетом фактора ограниченности земельных ресурсов не гарантирует полного исправления создавшегося положения, а также влечет возможность возникновения коррупционных рисков в сфере управления земельными ресурсами.

Кроме того, при исключении из Федерального закона N 101-ФЗ нормы о выделе земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества остается неясным вопрос о дальнейшей судьбе данных земель, поскольку распоряжение лучшими землями сельскохозяйственного назначения в настоящее время осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, но при этом остается необходимость в восстановлении и реосвоении земель сельскохозяйственного назначения и иного качества.

Комитет также считает необходимым обратить внимание на нормы статьи 10 Федерального закона N 101-ФЗ, статей 11-13 Федерального закона от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", в соответствии с которыми осуществляется предоставление земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, предоставление в пользование, аренду, в собственность и т.д.

По мнению Комитета, в данной парадигме российского земельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении обозначена концептуальная роль муниципалитетов в решении вопроса по распоряжению земельными участками сельскохозяйственного назначения не только лучшего, но и иного качества и недопущения запущения неиспользуемых сельскохозяйственных земель, которая представляется наиболее верной на современном этапе развития страны.

Комитет в целом поддерживает общую направленность законопроекта на повышение эффективности использования муниципальной собственности в муниципальных образованиях страны и надлежащее решение вопросов местного значения в сфере развития сельскохозяйственного производства, вместе с тем отмечая, что положения законопроекта, связанные с возможностью передачи из муниципальной собственности земель сельскохозяйственного назначения преимущественно лучшего качества приводят к возникновению неоднозначного толкования вопросов по выделу земельных долей из неиспользуемых земель и земель худшего качества, площадь которых в настоящее время возрастает в связи со снижением площади обрабатываемых земель сельскохозяйственного назначения в сельских поселениях Российской Федерации.

Однако, с учетом необходимости совершенствования оборота сельскохозяйственных земель, в кратко- и среднесрочной перспективе предложение представленного законопроекта может иметь целесообразность.

В связи с вышеизложенным в части вопросов своего ведения Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает проект федерального закона N 850558-6 "О внесении изменения в статью 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", внесенный Государственным Собранием Республики Мордовия с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев