Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона N 911768-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципов адресности и нуждаемости", внесенный Правительством РФ (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
на проект федерального закона N 911768-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципов адресности и нуждаемости",
внесенный Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рассмотрел указанный проект федерального закона и отмечает следующее.

Законопроект разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации и предусматривает внесение изменений в ряд законодательных актов, направленных на оптимизацию предоставления отдельных мер социальной поддержки, в том числе исходя из обязанности соблюдения принципов адресности и нуждаемости при их предоставлении в субъектах Российской Федерации, а также на урегулирование вопросов, связанных с присвоением звания "Ветеран труда" и "Ветеран военной службы".

Предлагаемые законопроектом изменения, как указано в пояснительной записке, позволят субъектам Российской Федерации при предоставлении мер социальной поддержки с учетом принципов адресности и нуждаемости перераспределять высвободившиеся средства на цели социальной поддержки граждан, которые наиболее в ней нуждаются, в том числе с учетом увеличения размера выплат таким гражданам.

Учитывая важность направления высвобождаемых в результате применения критериев нуждаемости средств на цели социальной политики субъекта Российской Федерации, комитет полагает, что указанное положение следует включить непосредственно в законопроект при его подготовке ко второму чтению.

Статьей 1 законопроекта вносятся изменения в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", направленные на поддержку малоимущих граждан, в том числе в сфере занятости. Предлагается распространить право в приоритетном порядке проходить профессиональное обучение и получать дополнительное профессиональное образование на граждан, признанных в установленном порядке безработными и получающих государственную социальную помощь на основе социального контракта, содержащего условия о прохождении профессионального обучения и дополнительного профессионального образования.

Статьей 2 законопроекта в целях обеспечения адресности применения мер социальной поддержки граждан, постоянно проживающих (работающих) на загрязненных территориях, предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее - Закон), согласно которым для предоставления гражданам, постоянно проживающим (работающим) в зонах радиоактивного загрязнения, отдельных мер социальной поддержки устанавливается единое условие - постоянное проживание на загрязненных территориях непосредственно перед предоставлением данных мер: 1 год - в зоне отселения, 3 года - в зоне с правом на отселение, 4 года - в зоне с льготным социально-экономическим статусом. Данное условие не распространяется на детей, родившихся на территории зон радиоактивного загрязнения.

Введение данного критерия, как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, позволит исключить многочисленные злоупотребления со стороны граждан, регистрирующихся на загрязненных территориях без фактического проживания и безосновательно пользующихся мерами социальной поддержки за риск вследствие проживания на указанных территориях.

Следует отметить, что меры социальной поддержки предоставляются детям первого и последующих поколений граждан, облученных вследствие чернобыльской катастрофы, за вред, причиненный здоровью, независимо от места их проживания. Введение условия о периоде проживания на загрязненных территориях может неправомерно лишить их права на меры социальной поддержки.

Законопроектом предлагается внести изменения в пункт 7 статьи 18 Закона, предусматривающие ежемесячную выплату на каждого ребенка до достижения им возраста трех лет в фиксированном размере (до достижения ребенком полутора лет - 3 000 рублей, от полутора до трех лет - 6 000 рублей) гражданам, постоянно проживающим (работающим) на территории зоны проживания с правом на отселение. Указанная норма распространяется также на граждан, постоянно проживающих (работающих) на территориях зоны отселения и зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Указанную ежемесячную выплату на каждого ребенка предлагается назначать при условии постоянного проживания (работы) на загрязненной территории (в зоне отселения - 1 год, в зоне с правом на отселение - 3 года, в зоне с льготным социально-экономическим статусом - 4 года) непосредственно перед датой рождения ребенка, на которого назначается выплата.

В настоящее время для указанных категорий граждан Законом предусмотрено ежемесячное пособие по уходу за ребенком в двойном размере до достижения ребенком трех лет.

Предлагаемое законопроектом установление в фиксированном размере выплаты за каждого ребенка до трех лет за риск проживания (работы) на загрязненных территориях в дополнение к получаемому ежемесячному пособию по уходу за ребенком, установленному Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", позволит устранить злоупотребления в части бесконтрольной регистрации на загрязненной территории непосредственно перед рождением ребенка или сразу после него без фактического проживания на указанной территории, а также обеспечить равенство работающих и неработающих граждан, относящихся к одной категории.

Одновременно законопроектом предлагается сохранить право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком в двойном размере до достижения ребенком трех лет за гражданами, которым оно было назначено до вступления в силу предусмотренных законопроектом изменений, до наступления оснований прекращения его выплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации. В настоящее время численность получателей указанного пособия - более 56 тыс. человек.

Следует отметить, что предлагаемые изменения согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 1 декабря 1997 г. N 18-П, согласно которой законодатель вправе вносить изменения в способы возмещения вреда, уточнять критерии его дифференциации или адресности.

Статьей 3 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", направленные на определение требований к присвоению звания "Ветеран труда" для лиц, награжденных орденами, медалями и почетными званиями СССР или Российской Федерации, а также награжденных ведомственными знаками отличия, а именно: наличие заслуг в труде (службе) и продолжительная работа (служба) не менее 15 лет в соответствующей сфере (отрасли), а также наличие трудового (страхового) стажа, необходимого для назначения пенсии, не менее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин либо выслуги лет, необходимой для назначения пенсии за выслугу лет в календарном исчислении.

Комитет считает, что понятие "соответствующая сфера (отрасль)" нуждается в уточнении, поскольку его неопределенность может привести к противоречивой правоприменительной практике и различному толкованию судами.

Предлагаемые законопроектом изменения не затронут права тех граждан, чьи пенсионные права сформировались до вступления в силу Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", то есть до введения понятия "страховой стаж", при решении вопроса о присвоении им звания "Ветеран труда".

За гражданами, награжденными на 31 декабря 2015 года ведомственными знаками отличия, согласно законопроекту сохраняется также право на получение звание "Ветеран труда" при наличии предусмотренного законопроектом трудового (страхового) стажа.

Законопроектом предусматривается наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению перечня ведомственных знаков отличия федеральных государственных органов, государственных корпораций, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", а также по утверждению методики определения количества и предельного количества таких знаков для федеральных органов исполнительной власти и государственных корпораций в год.

Кроме того, Правительство Российской Федерации будет определять порядок учреждения ведомственных знаков отличия федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, их учета и награждения ими.

Порядок учреждения ведомственных знаков отличия в иных федеральных государственных органах, в государственных корпорациях, их учета и награждения определяется ими самостоятельно.

По информации Минтруда России, ведомственными знаками отличия в труде ежегодно награждаются свыше 400 тыс.человек.

В отношении ветеранов военной службы законопроектом предлагается возложить на Правительство Российской Федерации полномочия по утверждению перечня ведомственных знаков отличия федеральных государственных органов, дающих право на присвоение звания "Ветеран военной службы", а также методики определения количества и предельного количества таких знаков для федеральных органов исполнительной власти в год.

Учитывая, что ветераны государственной службы уже многие годы реализуют право на получение мер социальной поддержки посредством получения звания "Ветеран труда", в том числе на основании полученных ведомственных знаков отличия, законопроектом предлагается признать утратившей силу статью 6 Федерального закона "О ветеранах", предусматривающую определение правового статуса ветеранов государственной службы, порядок и условия присвоения звания "Ветеран государственной службы".

Статьей 4 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", согласно которым "ежемесячное пособие на ребенка" заменяется на "пособие на ребенка", а субъектам Российской Федерации предоставляется право устанавливать условия и периодичность выплаты указанного пособия, в том числе с применением критериев нуждаемости.

Согласно статье 16 указанного Федерального закона размер ежемесячного пособия на ребенка, порядок его назначения, индексации и выплаты устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, то есть его регулирование полностью отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Учитывая значимость данного пособия для детей, проживающих в малоимущих семьях, полагаем, что исключение из наименования данного вида государственного пособия слова "ежемесячное" требует серьезного обоснования и обсуждения.

Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей полагает, что исключение слова "ежемесячное" сделает периодичность выплаты пособия максимально неопределенной, вплоть до введения в регионах практики единовременной выплаты, при отсутствии соответствующих ограничений в федеральном законодательстве.

Комитет Совета Федерации по социальной политике также считает, что предлагаемая законопроектом вариативность установления периодичности выплаты пособия на ребенка может привести к ухудшению материального положения указанных граждан.

С учетом изложенного комитет считает, что максимально допустимая периодичность выплаты пособия на ребенка должна быть установлена на федеральном уровне - непосредственно в статье 16 указанного Федерального закона (например, не реже одного раза в квартал).

Статьей 5 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", предусматривающей создание Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО) в целях обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций информацией о социальном обеспечении, мерах социальной поддержки, гарантиях, выплатах и компенсациях, предоставляемых гражданам в Российской Федерации за счет средств бюджетов всех уровней.

Ведение ЕГИССО предлагается начать с 1 января 2018 года и возложить данную функцию на Пенсионный фонд Российской Федерации.

При этом создание, введение в эксплуатацию и функционирование ЕГИССО согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту будет осуществляться в пределах средств, предусмотренных в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на соответствующий финансовый год, начиная с 2016 года.

Учитывая дефицит средств Пенсионного фонда России, полагаем, что возложение на него указанной функции должно сопровождаться выделением средств федерального бюджета.

Предполагается, что ЕГИССО будет функционировать одновременно с действующими на сегодняшний день информационными системами в сфере социальной защиты, в частности Федеральным регистром лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и Федеральным регистром лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, общегосударственной базой данных "Ветераны", и по своей технологической архитектуре позволит (в части обмена сведениями) стыковаться с ними.

Статьей 6 законопроекта часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" дополняется положениями, предусматривающими установление нового порядка компенсации медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, расходов на оплату жилых помещений и отдельных коммунальных услуг.

Согласно указанному Федеральному закону государственные органы власти и органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки указанным работникам. При этом какие-либо конкретные условия их предоставления не установлены.

В настоящее время в 25 субъектах Российской Федерации компенсация по оплате жилищно-коммунальных услуг указанным категориям работников выплачивается в фиксированном размере, в 53 субъектах - в виде компенсации понесенных расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг, из них в 42 - компенсации рассчитываются исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, установленных в субъекте Российской Федерации.

Законопроектом предлагается не основанный на критериях нуждаемости единый подход к установлению указанным категориям граждан компенсации расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг: для работников федеральных учреждений - в пределах федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья в месяц и федерального стандарта социальной нормы площади жилья, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов, а для работников регионального и муниципального подчинения - в пределах социальной нормы площади жилого помещения и нормативов потребления коммунальных услуг, установленных органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Статьей 7 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", предусматривающие аналогичный подход к установлению компенсации расходов на оплату жилых помещений и отдельных коммунальных услуг для педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности.

Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству в своем заключении отмечает, что принятие предлагаемых статьями 6 и 7 законопроекта изменений будет способствовать повышению мер социальной поддержки медицинских, фармацевтических и педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), позволит гарантировать сохранение и привлечение кадрового состава.

Одновременно законопроектом предусматривается, что предоставление компенсации родителям (законным представителям) в целях материальной поддержки воспитания и обучения детей родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, будет осуществляться с учетом критериев нуждаемости, устанавливаемых законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Статьей 8 законопроекта установлены переходные положения о сохранении за гражданами, проживающими на 31 декабря 2015 года на загрязненных вследствие чернобыльской катастрофы территориях, предоставляемого уровня социальной поддержки, а за гражданами, награжденными на 31 декабря 2015 года ведомственными знаками отличия, права на получение звания "Ветеран труда" при наличии предусмотренного законопроектом трудового (страхового) стажа.

Статьей 9 законопроекта предлагается приостановить действие до 1 января 2019 года частей 14 и 15 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" в части установления повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии в размере 25 процентов суммы установленной фиксированной выплаты на весь период проживания в сельской местности лицам, проработавшим не менее 30 календарных лет в сельском хозяйстве, не осуществляющим работу и (или) иную деятельность, в период которой они подлежат обязательному пенсионному страхованию, с целью проведения необходимых организационных мероприятий, направленных на реализацию указанных положений Федерального закона. Вступление в силу указанной нормы предусмотрено с 1 января 2016 года.

Учитывая, что федеральный закон о федеральном бюджете принимается только на 2016 год, комитет считает необходимым приостановить действие указанных норм до 1 января 2017 года.

Комитет отмечает, что статья 9 законопроекта, как и некоторые другие статьи, не имеет непосредственного отношения к вопросам совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из принципа адресности и нуждаемости.

Статьей 10 предусмотрено вступление в силу предлагаемых законопроектом изменений с 1 января 2016 года, за исключением статьи 5, вступающей в силу с 1 января 2018 года.

Учитывая, что принятие рассматриваемого законопроекта потребует разработки и принятия значительного количества нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, комитет считает необходимым установить срок вступления статей 2, 6 и 7 с 1 июля 2016 года.

Комитет разделяет позицию Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей (соисполнителя) о том, что применение принципа нуждаемости может быть оправдано лишь в том случае, если на федеральном уровне будут сформулированы базовые критерии такого понятия как "нуждаемость" применительно к мерам социальной поддержки в целях недопущения исключения из числа получателей мер социальной поддержки семей, в которых доход каждого члена равен или превышает величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации и в целом по стране, однако, не относящихся к высокообеспеченным гражданам.

Комитет Совета Федерации по социальной политике также отмечает отсутствие в законопроекте методологии установления критериев нуждаемости.

Согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту его принятие не потребует выделения дополнительных средств федерального бюджета.

Следует отметить, что в указанном обосновании не представлены расчеты прогнозируемых высвобождаемых средств федерального бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации в результате принятия указанного законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы имеет замечания к тексту законопроекта.

Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей (соисполнитель) поддерживает законопроект при условии устранения высказанных замечаний.

Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству поддерживает законопроект.

Комитет Совета Федерации по социальной политике поддерживает концепцию законопроекта с учетом высказанных замечаний.

Счетная палата Российской Федерации поддерживает законопроект при условии его доработки ко второму чтению.

По итогам рассмотрения законопроекта Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов принял решение рекомендовать Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении при условии учета высказанных замечаний при его доработке ко второму чтению.

Председатель комитета

О.Ю. Баталина