Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1018453-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1018453-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Законопроект направлен на совершенствование института уполномоченных по защите прав предпринимателей и обеспечение функционирования института во всех субъектах Российской Федерации как единой системы.

Для дальнейшего развития этого института, с учетом накопленной практики его работы, принимая во внимание произошедшие изменения процессуального законодательства, в том числе принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), предлагается определить единый порядок участия уполномоченных по защите прав предпринимателей при рассмотрении различных категорий дел с участием субъектов предпринимательской деятельности либо связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, расширить перечень процессуальных прав уполномоченных по защите прав предпринимателей, в том числе уточнив его в связи с принятием КАС РФ, скоординировать перечень процессуальных прав уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации с правами Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее - Уполномоченный), предусмотреть возможность назначения общественных представителей уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации (далее - уполномоченные в субъектах Российской Федерации), уточнить сферу деятельности общественных представителей Уполномоченного и уполномоченных в субъектах Российской Федерации, ввести для уполномоченных по защите прав предпринимателей свидетельский иммунитет, уточнить порядок рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности, а также порядок подготовки и утверждения внутренних документов уполномоченных по защите прав предпринимателей, регулирующих рассмотрение жалоб.

В сфере арбитражного судопроизводства предлагается дополнительно наделить Уполномоченного правом обращаться в суд в защиту публичных интересов в сфере предпринимательской деятельности, а также правом вступать в дело, производство по которому возбуждено судом, по своей инициативе на любой стадии процесса для дачи заключения по делу. Право обратиться в суд в защиту публичных интересов в сфере предпринимательской деятельности будет являться эффективным способом защиты в случаях, когда нарушаются права и охраняемые законом интересы значительного числа субъектов предпринимательской деятельности либо если в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое социально-экономическое значение.

Право вступать в дело для дачи заключения по нему в настоящее время имеется у Уполномоченного в соответствии со статьей 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) и доказало свою эффективность как средство защиты прав предпринимателей. В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - АПК РФ) институт вступления государственных органов, а также должностных лиц в дело для дачи заключения отсутствует. Вместе с тем, наделение Уполномоченного указанным правом представляется одной из оптимальных форм его участия в деле, поскольку позволяет поддерживать позицию заявителя, обратившегося с жалобой к Уполномоченному, лишь в той части, в которой она является законной и обоснованной. Случаи, когда Уполномоченный не может выступить в защиту прев предпринимателей в качестве процессуального истца из-за неполного совпадения его правовой позиции и правовой позиции заявителя, поддержки заявителя лишь в части его требований, достаточно распространены.

В отношении права Уполномоченного обжаловать вступившие в законную силу акты арбитражных судов (часть 3 статьи 53.1 АПК РФ) предлагается сделать уточнение, что это право реализуется в случаях, когда Уполномоченный до этого не был лицом, участвующим в деле.

Указанное изменение необходимо для устранения возможности неоднозначного толкования части 3 статьи 53.1 АПК РФ и распространения ее лишь на случаи, когда Уполномоченный имеет статус лица, участвующего в деле, что является неверным. Право Уполномоченного как лица, участвующего в деле, обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов, имеется у него в силу прямого указания части 2 статьи 273 АПК РФ и не требует дополнительного подтверждения в статье 53.1 АПК РФ. Целью уточнения формулировки части 3 статьи 53.1 АПК РФ является наделение Уполномоченного правом обжаловать вступившие в законную силу акты арбитражных судов именно в тех случаях, когда до этого он не был лицом, участвующим в деле.

В настоящее время в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 78-ФЗ) (пункт 2 части 3 статьи 10) за уполномоченным* в субъектах Российской Федерации из судебных полномочий прямо закреплено только одно право - обращаться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности. Это положение предлагается распространить также на обжалование ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации.

Помимо этого, уполномоченных в субъектах Российской Федерации предлагается наделить теми же процессуальными правами, что и Уполномоченного. Реализовывать указанные права уполномоченные в субъектах Российской Федерации должны будут в пределах установленной для них подведомственности по рассмотрению жалоб.

В соответствии о пунктом 3 статьи 38 КАС РФ органы государственной власти, иные государственные органы могут быть административными истцами лишь в случаях, предусмотренных данным кодексом. Уполномоченные по защите прав предпринимателей в качестве административных истцов либо иных участников административного дела в КАС РФ не упоминается. Вместе с тем, значительное количество административных споров, участниками которых являются субъекты предпринимательской деятельности, рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам КАС РФ. Важность споров, рассматриваемых по правилам КАС РФ, для субъектов предпринимательской деятельности ничуть не меньше, чем споров, рассматриваемых по правилам АПК РФ.

В связи с этим в законопроекте предлагается внести в КАС РФ дополнения (новая статья 39.1), наделив уполномоченных по защите прав предпринимателей следующими правами:

обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности в случаях, предусмотренных федеральными законами, в том числе о признании муниципальных нормативных правовых актов не действующим полностью или в части;

вступить в дело для дачи заключения по административному делу, если решение по нему может затронуть права и законные интересы субъекта предпринимательской деятельности;

обжаловать вступившие в силу судебные акты, принятые в отношении субъектов предпринимательской деятельности, обратившихся с соответствующей жалобой к уполномоченному по защите прав предпринимателей.

Также законопроектом предусмотрены изменения в статью 208 КАС РФ, предусматривающие право уполномоченных по защите прав предпринимателей обжаловать муниципальные нормативные правовые акты, которое имеет большое значение, т.к. случаи нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности в результате принятия таких нормативных актов имеют широкое распространение. К примеру, права могут нарушаться изменением правил землепользования и застройки, утверждением схем размещения нестационарных торговых объектов.

В настоящее время в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) предусмотрено право Уполномоченного по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении в области предпринимательской деятельности, быть допущенным к участию в деле в качестве защитника (статья 25.5.1). Законопроектом предлагается распространить данное право на уполномоченного в субъекте Российской Федерации. Кроме того, с целью исключения давления на уполномоченных в субъектах Российской Федерации законопроектом предусмотрено внесение изменений в статью 17.2.2 КоАП РФ, которыми устанавливается наложение административного штрафа за вмешательство в деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.

В целях обеспечения возможности полноценной правовой защиты предпринимателей в уголовном судопроизводстве как являющихся подозреваемыми, обвиняемыми или осужденными, так и являющихся потерпевшими или гражданскими истцами по уголовному делу, законопроектом предлагается внести соответствующие поправки в Федеральный закон N 78-ФЗ и установить возможность уполномоченных по защите прав предпринимателей по тем обращениям, которые находятся в их производстве, выступать в качестве защитников подозреваемого, обвиняемого, осужденного в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее также - УПК РФ), а также в качестве представителя потерпевшего или гражданского истца. Предлагаемые изменения связаны с тем, что в настоящий момент статус уполномоченных по защите прав предпринимателей в уголовном процессе не определен. Участие в деле в качестве иного защитника (часть 2 статьи 49 УПК РФ) возможно только после предъявления обвинения, при этом в отношении самой возможности вступления уполномоченных по защите прав предпринимателей в дело мнения в юридическом сообществе различаются"

Корреспондирующие вносимым поправкам в Федеральный закон N 78-ФЗ изменения в УПК РФ в соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации вносятся отдельным законопроектом.

В настоящее время уполномоченные по защите прав предпринимателей не вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданским, административным и уголовным делам, что не соответствует правозащитному характеру их деятельности, в частности, в случае привлечения в качестве свидетеля по уголовному делу приводит к невозможности их дальнейшего участия в деле в качестве иного защитника (статья 72 УПК РФ). Кроме того, значительное количество жалоб предпринимателей связано с коррупционными проявлениями в деятельности государственных и муниципальных органов. Отсутствие свидетельского иммунитета позволяет правоохранительным органам оказывать давление на уполномоченных по защите прав предпринимателей, с одной стороны, и снижает степень доверия к уполномоченным со стороны заявителей жалоб с другой. Предлагается путем внесения изменений в Федеральный закон N 78-ФЗ, в АПК РФ и КАС РФ установить свидетельский иммунитет уполномоченных по защите прав предпринимателей в рамках уголовного, административного и гражданского судопроизводства, по делам об административных правонарушениях по обстоятельствам, ставшим им известными в связи с осуществлением своих полномочий. Это обеспечит гарантии нераспространения информации, предоставленной субъектами предпринимательской деятельности для выработки мер, направленных на защиту их прав.

Соответствующие изменения в УПК РФ в соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации вносятся отдельным законопроектом.

Нормы Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и Федерального закона от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" предусматривают право Уполномоченного и уполномоченных в субъектах Российской Федерации посещать без специального разрешения места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы, в целях защиты подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 159 - 159.6, 160 и 165 УК РФ, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также статьями 171 - 172, 173.1 - 174.1, 176 - 178, 180, 181, 183, 185, 185.2 - 185.4, 190 - 199.2 УК РФ.

Данное правомочие в части, касающейся уполномоченных в субъектах Российской Федерации, в Федеральном законе N 78-ФЗ отсутствует, в связи с чем предлагаются указанные изменения в Федеральный закон N 78-ФЗ. Кроме того, законопроектом предлагается предусмотреть возможность посещения уполномоченными по защите прав предпринимателей вышеуказанных мест в сопровождении сотрудников аппарата, что может быть необходимо в случаях значительного объема материалов по жалобе.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей должен обеспечить полное, всестороннее и объективное рассмотрение жалоб. В этих целях он вправе запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы, а также привлекать экспертов. Однако в случае, если жалоба субъекта предпринимательской деятельности связана с гражданским, административным или уголовным делом, формирование объективной правовой позиции невозможно без предварительного ознакомления с материалами таких дел, в том числе для решения вопроса о целесообразности и правовых основаниях вступления уполномоченных по защите прав предпринимателей в дело для защиты прав и охраняемых законом интересов субъектов предпринимательской деятельности.

В связи с этим законопроектом предусмотрено расширение прав Уполномоченного и уполномоченных в субъектах Российской Федерации в части ознакомления с материалами уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях. Порядок и объем ознакомления с материалами уголовных дел предлагается сделать таким же, какой предусмотрен законодательством Российской Федерации для адвокатов.

При этом законопроект определяет, что предоставление информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну уполномоченным по защите прав предпринимателей осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Одним из важных направлений деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей является урегулирование конфликтов между предпринимателями, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, с другой, в досудебном порядке. Соответствующее этому направлению деятельности полномочие закрепляется в законопроекте.

Также законопроектом уполномоченным в субъектах Российской Федерации предоставлены аналогичные с Уполномоченным права, ограниченные действием в соответствующем субъекте Российской Федерации:

- направлять в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы, организации наделенные в установленном порядке отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальной орган федерального органа исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, орган местного самоуправления, в иной орган, организацию, наделенные в установленном порядке отдельными государственными или иными публичными полномочиями, или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, заключение с указанием мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов этих субъектов;

- беспрепятственно посещать территориальные органы (подразделения) федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации" органы местного самоуправления при предъявлении служебного удостоверения;

- давать заключения на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, являющиеся обязательными для рассмотрения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Федеральным законом N 78-ФЗ установлено, что Уполномоченный вправе назначать общественных представителей, действующих на общественных началах, но перечень действий, которые вправе совершать общественные представители, четко не определен. Нормы об общественных представителях (помощниках) уполномоченных в субъектах Российской Федерации в федеральном законодательстве отсутствуют, но имеются в ряде законов субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан, Краснодарский край, Московская область, Псковская область). Практика показала эффективность и большую важность для функционирования института уполномоченных по защите прав предпринимателей работы общественных представителей. Активное задействование их потенциала существенно повышает оперативность рассмотрения жалоб и качество решения иных задач, стоящих перед уполномоченными по защите прав предпринимателей, без привлечения дополнительных финансовых и кадровых ресурсов

В поправках в Федеральный закон N 78-ФЗ определяется перечень действий, которые могут совершать общественные представители Уполномоченного, действуя на основании поручений Уполномоченного. Это перечень соответствует перечню действий, которые вправе совершать уполномоченные в субъектах Российской Федерации, кроме:

- самостоятельного посещения мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы;

- обращения в суд в защиту публичных интересов в сфере предпринимательской деятельности;

- направления предписаний о приостановлении действия ненормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- обращения с административным исковым заявлением о признании муниципального нормативного правового акта не действующим полностью или в части, если такой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности;

- давать заключения на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, являющиеся обязательными для рассмотрения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Законопроектом устанавливается право уполномоченных по субъектам Российской Федерации назначать представителей (помощников), действующих на общественных началах. При этом представители привлекаются уполномоченным в субъекте Российской Федерации для содействия в реализации стоящих перед ним задач, а также могут по поручению уполномоченного в субъекте Российской Федерации выполнять экспертные и представительские функции (включая представление уполномоченного в субъекте Российской Федерации при проведении проверок, а также представление в судах).

При этом региональные общественные представители назначаются распоряжением уполномоченного в субъекте Российской Федерации на срок, не превышающий срок полномочий уполномоченного в субъекте Российской Федерации.

Также в проекте предлагается закрепить требования, предъявляемые к лицам, которые могут быть назначены общественными представителями Уполномоченного и уполномоченных в субъектах Российской Федерации - гражданство Российской Федерации, высшее образование (для общественных представителей Уполномоченного), не имеющие и не имевшие судимости (либо если уголовное преследование прекращено по реабилитирующим основаниям).

Субъекты предпринимательской деятельности (особенно представители малого и среднего предпринимательства) могут являться слабыми сторонами не только в спорах с государственными и муниципальными органами, а также должностными лицами, но и в спорах с субъектами естественных монополий, юридическими лицами, контролируемыми государственными и муниципальными образованиями.

Нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности со стороны субъектов естественных монополий, юридических лиц, контролируемых государственными и муниципальными образованиями, способно оказывать серьезное дестабилизирующее воздействие на экономику, а также социальную сферу. Ярким примером этого являются участившиеся в последнее время и приобретающие системный характер нарушения со стороны государственных и муниципальных заказчиков условий контрактов. В связи с этим предлагается возложить на уполномоченных по защите прав предпринимателей обеспечение государственных гарантий защиты от нарушений со стороны таких субъектов, в связи с чем законопроектом предусмотрены дополнения в статьи 1 и 10 Федерального закона N 78-ФЗ.

Также предлагается расширить круг органов и организаций, в которые уполномоченные по защите прав предпринимателей могут направлять запросы, заключения и обращения. Наряду с существующим правилом об обязательном ответе в пятнадцатидневный срок на обращение Уполномоченного и предоставлении ему в этот срок необходимых сведений и документов, аналогичный срок должен быть установлен для ответа на заключение Уполномоченного и уполномоченных в субъектах Российской Федерации с указанием мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и для ответа на обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Кроме того, законопроектом, аналогично действующей норме, предусмотренной для Уполномоченного, предлагается установить обязанность должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органов местного самоуправления рассматривать заключения уполномоченного в субъекте Российской Федерации на проекты нормативных правовых актов в срок, не превышающий тридцати дней.

Статьей 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ предусмотрено, что жалоба является одной из форм обращения, что вызывает неоднозначное толкование при определении вопроса о порядке рассмотрения поступающих в адрес Уполномоченного жалоб, которые нередко содержат признаки предложения, заявления и жалобы одновременно. В связи с этим в части 1 статьи 4 Федерального закона N 78-ФЗ предлагается уточнить термин "жалобы", заменив словами "обращения (жалобы)".

Порядок рассмотрения обращения (жалобы) и информирование заявителя о мерах, принятых для защиты его прав и интересов, предлагается регулировать исключительно нормами Федерального закона N 78-ФЗ, без применения правил Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Жалобы уполномоченными по защите прав предпринимателей не только рассматриваются с целью подготовки письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов, по ним проводится комплекс правозащитных мер, для информирования о которых применение формальных сроков для ответа заявителю по существу, установленных в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", нецелесообразно. Оптимальным представляется срок информирования заявителей один раз в два месяца, установленный в Федеральном законе N 78-ФЗ. Отдельно уточняется, что не направляются уведомления и ответы в тех случаях, когда уполномоченные по защите прав предпринимателей участвуют в суде в интересах заявителя, поскольку заявитель имеет право и возможность самостоятельно получать информацию о ходе и результатах судебного процесса, его уведомление в данном случае избыточно.

В целях достижения единообразия работы института уполномоченных законопроектом предусматривается, что уполномоченный в субъекте Российской Федерации рассматривает жалобы в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 78-ФЗ для Уполномоченного. Также в проекте предусмотрены новые нормы, в соответствии с которыми регламент, на основании которого рассматриваются жалобы, утверждается уполномоченным в субъекте Российской Федерации но согласованию с Уполномоченным; при этом уполномоченный в субъекте Российской Федерации получает право самостоятельно руководить деятельностью своего рабочего аппарата (или назначенный им руководитель аппарата) и предусмотренные законодательством полномочия осуществлять независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Ряд изменений направлен на улучшение взаимодействия Уполномоченного с другими государственными органами в ходе осуществления возложенных задач. В целях реализации предусмотренного Федеральным законом N 78-ФЗ полномочия по даче заключений на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, предлагается обязать федеральные органы исполнительной власти при разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и охраняемые законом интересы субъектов предпринимательской деятельности, направлять проекты этих актов в адрес Уполномоченного для сведения.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерация" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Вступление в силу Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления или принятия актов федерального законодательства.