Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1018398-6 "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Концепция законопроекта "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" исходит из общих конституционных положений, где к ведению Российской Федерации отнесено "установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации", "установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки" (см. пункты "е", "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации), что обуславливает в сфере государственной внутренней торговой политики необходимость разрешения и конкретной современной проблемы: поднять на государственный уровень значимость статуса ярмарочной торговли, как наиболее популярной и массовой формы торговли, осуществляемой в основном без посредников, в том числе удобной для населения в ценовом и сезонном форматах и "близких местах доступности" в каждом муниципальном образовании, так как в целом - ярмарочная торговля приобретает все большее значение в хозяйственной жизни России, о чем неоднократно заявлял Президент Российской Федерации В.В. Путин и Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, отметивших, что "достоинство ярмарок выходного дня очевидно - это отсутствие посредников, а стало быть, более низкие цены на основные товары".

Общеизвестно, что по вопросам ярмарочной торговли, в том числе ярмаркам выходного дня (либо праздничного дня), изданы десятки тысяч "различных" нормативных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом степень конкретизации соответствующих положений и трактовка используемых понятий существенно различаются. Иногда ярмарка определяется как самостоятельное рыночное мероприятие, бесплатно либо платно доступное для всех товаропроизводителей, продавцов и покупателей, организуемое в установленном месте и на установленный срок с целью заключения договоров купли-продажи (выполнения работ, оказания услуг) и формирования местных, региональных хозяйственных связей. Но гораздо чаще под ярмаркой понимается мероприятие, организуемое органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления в целях создания условий для удовлетворения потребительского спроса населения на товары, работы и услуги вне пределов розничных рынков и имеющее временный характер, при этом делается ссылка на Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предметом регулирования которого является определение основ "государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Ярмарочная деятельность, и особенно её составляющая - ярмарки выходного дня, требует единства законодательного регулирования, единообразия в терминах и определениях, организационных вопросов подготовки и проведения ярмарок. Например, термины "ярмарка", "типы ярмарок", "площадь", "двор", "дворовая территория", "улица" имеют не всегда единообразное их определение, в том числе и при регламентации федерального статистического наблюдения, апеллирующего терминологией, закрепленной федеральными законами, что не позволит "избегать пробелов, возможных разночтений" и противоречий в правовой базе. Так, в части термина "двор", дворовая территория" - где также жители успешно пользуются возможностями ярмарочной торговли - нет определения ни в "Правилах дорожного движения" (утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, в ред. от 30.06.2015), ни в Постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации N 64 "Об утверждении СанПиН 2.1.2.2645-10" от 10.06.2010 (зарегистрировано в Минюсте России 15.07.2010 N 17833), хотя пунктом 2.10 предусматривается, что "на территории дворов жилых зданий запрещается размещать любые предприятия торговли и общественного питания, включая палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны, летние кафе, производственные объекты, предприятия по мелкому ремонту автомобилей, бытовой техники, обуви, а также автостоянок общественных организаций", и т.п.

Различное толкование указанных и иных терминов в сфере розничной торговли и ярмарочной деятельности, в частности, приводит к нарушениям прав и законных интересов участников ярмарочной торговли, что отмечается в "неодинаковых" подходах и в судебном правоприменении, когда, например, торговые ярмарочные отношения либо арендные отношения отождествляются с отношениями, связанными с розничными рынками, регулируемыми нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" N 271-ФЗ от 30.12.2006 либо другими федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами (см. например, определение Свердловского областного суда от 14.04.2011 по делу N 33-5216/2011, где "...требование в части признания незаконными действий физического лица по эксплуатации рынка удовлетворено правомерно, так как деятельность физического лица по организации рынка на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке"; постановление арбитражного суда Уральского округа от 28.04.2015 N Ф09-2428/15 дело N А34-4205/2014, где "...требование о нарушении антимонопольного законодательства при наделении муниципальным образованием общества "Курганский центральный рынок" статусом организатора ярмарки")

При этом вопросы, требующие "акцентов" и разрешения именно на федеральном законодательном уровне, остаются без должного внимания, хотя розничная торговая деятельность лицензированию не подлежит, разрешений на торговлю не требуется.

На сегодняшний день объективно "назрела" необходимость "вывода за скобки многотысячного регламентирования положений о ярмарках" и регламентация основных вопросов, организационных терминов и гарантий ярмарочной торговли, связанных, в том числе и с ярмарками выходного дня, отдельным федеральным законом. В современной России это стало необходимым и актуальным, как для единообразия, ясности и простоты регулирования данных общественных отношений в сфере внутренней торговли, так и для снятия излишних административных барьеров, а также институциональных, регуляторных и инфраструктурных ограничений в данном сегменте "нестационарной" розничной торговой деятельности.

Авторы законопроекта считают, что в настоящее время нет однозначных государственных подходов и гарантий на федеральном законодательном либо подзаконном федеральном уровне в части ярмарочной торговли в силу общих положений о ярмарках, изложенных в Федеральном законе от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Это касается и практики "разночтений" и противоречий в правовой базе, откуда "берутся" термины, например, для различных форм федерального статистического наблюдения (см. приказ Росстата от 27.08.2014 N 536, в ред. от 23.03.2015) "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей", в котором термины, применяемые для форм "N 3-ярмарка "Сведения о числе торговых мест на ярмарках", "N 3-ТОРГ (ПМ) "Сведения об обороте розничной торговли малого предприятия", "N 3-рынок "Сведения о числе торговых мест на рынках" повторяются в различных нормативных правовых актах регионов и муниципальных образований, но это не создает качества и эффективности регулирования общественных отношений по вопросам ярмарочной торговли. Кроме того, решение данной проблемы, проблемы ярмарок выходного дня, не могут быть разрешены путем ограничения на федеральном уровне "двумя-тремя" ненормативными актами, типа писем Минпромторга России": от 03.03.2015 N ЕВ-3949/08 "О дальнейших мерах по развитию ярмарочной торговли" (вместе с "Методическими рекомендациями по организации ярмарочной торговли в Российской Федерации") и от 23.03.2015 N ЕВ-5999/08 "О направлении Методических рекомендаций" (вместе с "Методическими рекомендациями по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации"), а также приказом Минпромторга России от 25.12.2014 N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года". Указанные акты Минпромторга России не зарегистрированы в Минюсте России, поэтому не имеют силы нормативных правовых актов, ими не могут руководствоваться ни участники рыночной торговли, ни суды - в случае рассмотрения данной категории гражданских дел по спорным вопросам, не разрешают они и назревших проблем, основных вопросов, связанной с ярмарочной торговлей, в том числе на региональном и местном уровне.

Сегодня ярмарки выходного дня проходят, минуя единые гарантии и условия их организации на всей территории России, что отрицательно сказывается на простых массовых покупателях, не обладающих даже среднестатистическим уровнем "семейного бюджета": можно сказать - от города Москвы до деревни Жижица.

Основной целью предлагаемого законопроекта является устранение пробелов в федеральном регулировании сферы ярмарочной торговли, которые, по общеизвестному мнению участников розничного рынка, препятствуют развитию, как малого торгового бизнеса, так и такой его формы - как ярмарки выходного дня, а также - либерализация несетевой и нестационарной торговли, чтобы граждане могли получать возможность приобретать качественные натуральные продукты, "соответствующие сезону", по ценам ниже, чем на розничных рынках и в торговых сетях. Предлагаемое концепцией законопроекта снятие излишних административных барьеров (когда действует принцип "не по разрешению", а "по уведомлению") должно содействовать доступу на рынок продуктов отечественного производства (в том числе продукции традиционных ремесел и сбора дикорастущих культур), развитию доступных форм торговли сельскохозяйственной продукцией вне пределов розничных рынков, когда наряду со средними и крупными сельскохозяйственными организациями "свободный" доступ к торговым местам будут получать и мелкие и частные производители: садоводы, огородники, представители крестьянских хозяйств, фермеры - производителями сельскохозяйственной продукции, минуя посредников и перекупщиков.

Принятие законопроекта также будет содействовать реальной реализации государственной внутренней торговой политике, определенной в различных программах и концепциях, стратегиях (см. например, приказ Минпромторга России от 25.12.2014 N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года", где ярмарки - один из пунктов с данной Стратегии развития торговли в России), дальнейшему развитию свободной конкуренции в сфере торговли, стабилизации цен и противодействию их необоснованного роста, особенно в весенне-осенний сезоны, а также и взятому в современных внешнеполитических условиях глобализации мировой экономики курсу, направленному и в агропромышленном секторе на "импортозамещение".

Законопроект предусматривает в сфере ярмарочной торговли особое внимание к упрощению организационных процедур по проведению ярмарок выходного дня, учитывая, что данная форма ярмарочной торговли, традиционно присутствующая в России столетиями, и должна быть на федеральном уровне специально выделана на уровне федерального закона: ярмарки выходного дня должны проходить в каждом муниципалитете (районе, городе, поселке, деревне и т.п. видах населенных пунктов", что, считаем, будет содействовать её единообразию, расширению доступности, как формы торговли, понятной торговой политики в условиях действия современных финансово-банковских инструментов.

Фактор государственного внимания к указанной категории ярмарок позволит обеспечить конкретную задачу - возможность и доступность для граждан в получении товаров и услуг в сфере розничной торговли, и чтобы законодательно было обусловлен и дальше экономический приём: регулировать цены таким образом, чтобы недобросовестные производители не повышали цены, а население могло купить продукты питания местного производства. Данная позиция не нарушает конкуренцию в области сельского хозяйства и не ограничивает экономическую конкуренцию в розничной торговле, соотносится с воздействием горизонтальных связей на конкуренцию на рынке сельскохозяйственной и иной продукции, так как управление ярмарочной деятельностью включает в себя такие функции, как анализ, прогнозирование, планирование, стимулирование, организация, учет, контроль и регулирование производственных и других экономических процессов, а также подразумевает согласованные действия федеральных и (или) региональных органов исполнительной власти и (или) органов местного самоуправления, торгово-промышленных палат и профессиональных объединений предпринимателей, в том числе и Российского союза выставок и ярмарок, действующего не только в рамках "Конвенции о международных выставках" (заключена в г. Париже 22.11.1928 и применяется для России с 08.07.1959 в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации), но и в рамках российского законодательства.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" не потребует изменения принятых и утвержденных расходов федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" не повлечет за собой признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.