Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 918468-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 918468-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Представленным проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан" предусматривается изменение условий установления пенсии за выслугу лет (ежемесячной доплаты к пенсии) лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Российской Федерации, должности муниципальной службы и отдельным лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также муниципальные должности, замещавшиеся на постоянной основе.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает вполне обоснованной и заслуживающей поддержки идею установления общих, единых для всех уровней - федерального, регионального и местного - подходов к формированию пенсионных прав лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы. Это следует из единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, закрепленного в пункте 2 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, закрепленной в статье 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Также, по мнению Комитета, может быть поддержана идея законопроекта (абзац 4 статьи 4) о повышении предельного возраста пребывания на гражданской службе до 65 лет.

В то же время некоторые положения законопроекта нуждаются в дополнительном обосновании.

В частности, законопроектом (статья 2) предлагается поэтапное повышение на пять лет стажа, дающего право на государственное пенсионное обеспечение, а также стажа, дающего право на назначение максимальной пенсии по государственному пенсионному обеспечению (с 15 до 20 лет и с 25 до 30 лет соответственно). В то же время пояснительная записка к законопроекту не содержит данных, подтверждающих актуальность подобной новации. Существующие требования к стажу на федеральном уровне и так не являются излишне мягкими, к тому же предлагаемые пороговые значения не вполне коррелируют с аналогичными значениями, установленными для других видов службы (службы на иных должностях), что затрудняет их комплексную оценку.

Необходимым видится и уточнение экономических показателей законопроекта. В частности, в материалах к законопроекту приводятся данные от том, что средний размер страховой реализация законопроекта повлечет экономию средств бюджета на федеральном уровне в объеме 264,6 млн. руб. Однако следует отметить, что в настоящее время из 69,4 тыс. пенсионеров из числа бывших федеральных гражданских служащих пенсию за выслугу лет не получают порядка 78 %, а средний размер пенсии за выслугу лет составляет всего 698,59 руб. в месяц. При таких данных приведенная экономия представляется завышенной.

Также ряд положений законопроекта вызывают возражения.

В частности, законопроектом (абзац 4  статьи 6) предусматривается, что лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, замещаемые на постоянной основе, должности государственной гражданской службы Российской Федерации и должности муниципальной службы, страховая пенсия по старости назначается по достижении возраста, отличного от других категорий работающих, равно не связанного и с возрастом выхода на пенсию других государственных служащих (например, работников прокуратуры), лиц замещающих государственные должности (например, судей). Таким образом, пенсионный возраст для лиц, замещающих отдельные государственные должности, муниципальные должности, а также должности гражданской и муниципальной службы повышается, хотя и постепенно, для мужчин на 5, а для женщин - на 10 лет.

В то же время в законопроекте упускается, что с назначением пенсии или правом на ее назначение может быть связан целый ряд дополнительных прав (в налоговой, жилищной, социальной сфере). Реализация проектируемых норм приведет к тому, что определенная группа граждан будет ограничена в правах по сравнению с остальным населением.

Одним из таких прав, зависящих от права на страховую пенсию, является право на применение коэффициента повышения индивидуального пенсионного коэффициента в соответствии с частью 17 статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях". Например, если обычный гражданин обращается за назначением пенсии через пять лет после достижения установленного возраста, его фиксированная выплата к страховой пенсии вырастет на 36 процентов, а страховая пенсия вырастет на 45 процентов. Однако в отношении государственных или муниципальных служащих получается, что продолжая отчислять страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, права использования этих вносов данная категория населения оказывается лишена.

Более того, нельзя не обратить внимание на то, что Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" предусматривается формирование пенсионных прав на страховую пенсию по старости на равных для всех застрахованных условиях. Из этого логически следует возникновение права на страховую пенсию в равном возрасте. В связи с этим вызывает возражение, что только в отношении государственных и муниципальных служащих возраст, когда они получают возможность реализовать свои уже сформированные пенсионные права произвольно переносится на 5 и более лет. При этом явно упускается из виду, что ожидаемая продолжительность жизни мужчин в Российской Федерации, по данным Росстата, превысила 65 лет только в 2013 году, составив 65,13 лет. В таком контексте сама идея отложения пенсионных выплат до возраста 65 лет фактически будет означать отказ от государственного пенсионного обеспечения, уже закрепленного в законодательстве.

Комитет констатирует, что предлагаемое законопроектом повышение пенсионного возраста в отношении государственных и муниципальных служащих наряду с установленными в отношении них ограничениями и запретами приведет к нивелированию социальных гарантий для указанной категории граждан. По мнению Комитета, законопроект в этой части должен быть скорректирован с учетом требований статей 39 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Кроме того, изменения, предлагаемые законопроектом в Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" в части пенсионных прав лиц, замещающих отдельные государственные должности, муниципальные должности, а также должности гражданской и муниципальной службы, нуждаются в редакционном уточнении в целях повышения ясности и однозначности формулировок. Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 5 июля 2001 года N 11-П, от 6 апреля 2004 года N 7-П и др.)

Также Комитет отмечает, что представленный законопроект, ужесточая требования по назначению пенсий для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, фактически не затрагивает условий пенсионного обеспечения лиц, замещающих иные государственные должности Российской Федерации. Однако перечень таких должностей, установленный Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года N 32, превышает 40 позиций. В такой ситуации избирательное регулирование пенсионных прав только для законодательной ветви власти не может не вызывать возражений. Кроме того, в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, по обозначенным выше мотивам целесообразным видится не столько установление общего пенсионного возраста, превышающего возраст для остального населения, сколько требований к времени работы на определенных должностях и размеру пенсионных выплат.

Одновременно Комитет отмечает, что законопроект (абзац 2 статьи 7) предполагает сохранить за членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, сложившими свои полномочия до вступления в силу проектируемых норм, право на установление ежемесячной доплаты к пенсии и определение ее размера в соответствии с частями второй и третьей статьи 29 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в ныне действующей редакции. В этой связи законопроектом не учтено, что в соответствии с частью 3 статьи 44 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" действие положений, предусмотренных частями второй, третьей, четвертой, пятой, шестой и седьмой статьи 29 настоящего Федерального закона, устанавливающих пенсионное обеспечение депутата Государственной Думы, распространяется также на народных депутатов РСФСР созыва 1990 - 1995 годов, являвшихся членами Верховного Совета Российской Федерации или осуществлявших свою депутатскую деятельность в Верховном Совете Российской Федерации или в его органах на постоянной основе. Следовательно, для сохранения пенсионных прав за данной категорией лиц, они отдельно должны быть упомянуты в переходных положениях рассматриваемого законопроекта.

В целом, Комитет отмечает, что, с одной стороны, совершенствование социальных гарантий для лиц, находящихся на публичной службе, должно осуществляться комплексно и касаться в равной степени всех видов такой службы. С другой стороны, такое совершенствование должно вестись не по пути сокращения указанных гарантий, а напротив, повышения их эффективности. По мнению Комитета, основным направлением такой работы должно стать создание условий для возможно более продолжительной занятости на публичной службе с целью формирования стабильного кадрового состава соответствующих органов власти. Пенсия является важным фактором формирования долговременной лояльности персонала, с этой точки зрения такая пенсия должна быть существенной. К тому же право на пенсию должно зависеть от стажа службы (его продолжительности, непрерывности, классного чина), но никак не факта достижения пенсионного возраста на службе.

Действующее законодательство фактически предусматривает единственный стимул для лиц, выработавших максимальный стаж (25 лет, а в редакции, предлагаемой законопроектом - 30 лет). Это страх потерять пенсию, оставив службу до наступления пенсионного возраста, или сократить размер пенсии, просто снизив служебную нагрузку до назначения пенсии.

Подобный вариант стимулирования нельзя признать эффективным в современных условиях, в том числе, и с точки зрения мирового опыта. Очевидно, что наличие определенного, пусть даже значительного, служебного стажа должно гарантировать право на пенсию за выслугу лет вне зависимости от достижения пенсионного возраста. Одновременно с этим в "несгораемый пакет" должно в обязательном порядке попадать и медицинское обслуживание лица, имеющего необходимый стаж публичной службы, и членов его семьи.

Такого рода гарантии позволят не просто повысить защищенность сотрудников с большой выслугой, но и дадут возможность, сохраняя опыт и знания, переводить ценных сотрудников с их согласия на должности с меньшей нагрузкой (без потери в пенсионных правах), открывая одновременно кадровые возможности более молодым.

В частности, если и допустить поэтапное повышение возраста для назначения пенсии (например, на 2 или 3 года), то такое повышение может касаться исключительно государственного пенсионного обеспечения (пенсии за выслугу лет), не затрагивая страховую пенсию, на которую имеют право все работающие, достигшие общего для всех возраста (мужчины 60 лет, женщины - 55). При этом более корректно, чтобы решающее значение в формировании прав на государственное пенсионное обеспечение имел не возраст как таковой, а стаж безупречной государственной (муниципальной) службы и, например, классный чин. Также в случае досрочной отставки, лицо, оформляя страховую пенсию и имея отложенное право на пенсию по выслуге лет, сохраняло право на "социальный пакет", которым оно пользовалось в период службы.

Подобный подход, наряду с использованием других мер неденежного стимулирования (санаторно-курортное лечение, улучшение жилищных условий и др.) позволит создать условия эффективной долговременной занятости в государственном (муниципальном) аппарате, высококачественного осуществления управленческих функций в любых условиях.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать принятие в первом чтении проекта федерального закона N 918468-6 при условии его дальнейшей доработки с учетом замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председателя Комитета

В.Б. Кидяев