Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1028984-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1028984-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан во исполнение пунктов 4 и 5 перечня поручений Заместителя председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака N ДК-П9-8898 от 03 декабря 2014 года.

Необходимость законодательного урегулирования управления малоэтажными жилыми комплексами, а также особенностей их создания и формирования общего имущества обусловлена следующими обстоятельствами:

- широким распространением отношений, связанных с эксплуатацией малоэтажных жилых домов и управлением малоэтажными жилыми поселками, вызванного активным развитием малоэтажного строительства в России - так, по имеющимся данным в 2013-2014 годы в общем объеме введенного в эксплуатацию жилья малоэтажное жилье составляет более пятидесяти процентов;

- особенностями таких отношений, связанных с проживанием на единой территории сообщества граждан, вынужденных взаимодействовать между собой и с обслуживающими организациями на определенных началах;

- невозможностью адекватного применения существующих норм законодательства об управлении многоквартирными домами к рассматриваемым отношениям.

Кроме того, была проведена работа по анализу действующего законодательства и подзаконных актов на предмет урегулирования рассматриваемых отношений, по результатам которой было установлено, что в действующем законодательстве отсутствует четкое определение малоэтажных жилых домов (объектов малоэтажного жилищного строительства). В частности, Градостроительный кодекс Российской Федерации содержит лишь указание на то, что проектная документация на строительство жилых объектов с числом этажей не более чем три не подлежит государственной экспертизе, если строительство или реконструкция таких многоквартирных домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации);

При этом различные своды правил также дают различное толкование рассматриваемого понятия, в результате чего возникает неопределенность по вопросу о максимальном количестве этажей в малоэтажном жилом доме. Так, "Свод правил по проектированию и строительству СП 42.13330.2011 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений." предусматривает возможное количество этажей в таком объекте до четырех, включая мансардный. При этом согласно "СП 54.13330.2011. Свод правил. Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003" общее количество этажей в малоэтажном доме не должно превышать трех, при учете всех этажей, включая цокольный, подвальный, мансардный и другие. По смыслу указанной нормы, при наличии подвала малоэтажный дом не может быть выше двух этажей.

В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" определяет малоэтажный жилой дом, как дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей. При этом данный приказ не учитывает, что малоэтажными могут быть и многоквартирные дома до трех этажей.

Вместе с тем, как показывает практика, точное определение параметров объекта малоэтажного строительства влияет не только на процесс строительства малоэтажных жилых домов, в частности, количество административных процедур, которые необходимо пройти застройщику при возведении такого объекта, на вопросы регулирования качества строительства и требований, предъявляемых к лицам, осуществляющим деятельность по строительству таких домов, но и на определение кадастровой стоимости земельных участков, а,следовательно, на налогообложение и определение величины арендной платы, на порядок и условия освоения земельных участков а также на иные вопросы.

Отдельного внимания в данном случае заслуживает процесс создания поселка или комплекса из малоэтажных домов - малоэтажного жилого комплекса. Стремительные темпы развития малоэтажного жилищного строительства в Российской Федерации обуславливают необходимость распространения правового поля на отношения, связанные с проектированием комплекса малоэтажных жилых домов, получением разрешительной документации и вводом в эксплуатацию объектов в рамках такого комплекса. Отсутствие соответствующих норм в действующем законодательстве зачастую тормозит развитие организованной малоэтажной застройки, поскольку, сталкиваясь с трудностями в оформлении градостроительной и разрешительной документации, застройщики неохотно инициируют процедуры комплексного освоения территории для целей строительства малоэтажных жилых комплексов, что приводит к массовой неорганизованной застройке значительных площадей объектами индивидуального жилищного строительства со всеми вытекающими последствиями, включая отсутствие необходимой инфраструктуры, благоустройства территории и прочее.

Отсутствие адекватного нормативно-правового регулирования по вопросам управления малоэтажными жилыми комплексами приводит к негативным последствиям, связанным со злоупотреблениями со стороны управляющих организаций и жителей, а также нарушениями прав граждан - жителей малоэтажных поселков и управляющих такими поселками.

Приобретая жилье в коттеджном поселке (малоэтажном жилом комплексе), граждане рассчитывают на определенный уровень комфорта. В рамках такого комплекса создается соответствующая инфраструктура (парки, прогулочные зоны, детские и спортивные площадки, инженерная инфраструктура), которая требует надлежащего обслуживания. Как правило, услуги по обслуживанию территорий жилых комплексов оказывают управляющие организации или некоммерческие объединения граждан.

В настоящее время растет количество споров в судах, связанных с управлением малоэтажными жилыми комплексами. Они связаны как с неправомерным поведением управляющих (выражающемся, в частности, в навязывании потребителям дополнительных услуг по неадекватной стоимости, воспрепятствовании доступу на территорию жилого комплекса, отключении от коммунальных ресурсов), так и со злоупотреблениями со стороны жителей (отказ от заключения договора, от оплаты потребленных услуг и т.д.).

Действующее законодательство не предусматривает механизмы разрешения подобных споров, в связи с чем граждане и управляющие применяют положения жилищного законодательства, регулирующие управление многоквартирными домами. Как показывает практика, такое применение чаще всего носит крайне избирательный и произвольный характер в зависимости от интересов той или иной стороны, что только усугубляет ситуацию.

Также неурегулированными остаются вопросы о принадлежности имущества общего пользования, расположенного на территории жилого комплекса; о распределении ответственности по эксплуатации объектов инфраструктуры; об установлении правил проживания на территории комплекса и многие другие.

Законопроект разработан в целях устранения указанных проблем путем:

- легитимации создания малоэтажных жилых комплексов и введения системного и последовательного урегулирования отношений, связанных с управлением такими комплексами;

- установления четких критериев малоэтажных жилых домов и видов таких объектов;

- определения особенностей получения разрешительной документации на строительство объектов малоэтажного жилищного строительства и документации на ввод указанных объектов в эксплуатацию;

- легитимации проектирования территории малоэтажных жилых комплексов и возведения объектов в составе таких комплексов, а также особенностей ввода указанных объектов в эксплуатацию;

- установления основ регулирования эксплуатации малоэтажных жилых домов.

Так, рассматриваемым законопроектом предлагается внести в Жилищный кодекс Российской Федерации определение понятия малоэтажного жилого комплекса как комплекса отдельно стоящих жилых домов и (или) блокированных жилых домов и (или) многоквартирных жилых домов с количеством надземных этажей не более чем три (без учета мансардного этажа), образованного единым застройщиком в результате комплексного освоения территории, расположенного на земельных участках, образующих один или несколько элементов планировочной структуры поселения в соответствии с документацией по планировке территории, разработанной и утвержденной в установленном градостроительным законодательством порядке. Указанное изменение позволяет ввести отношения, возникающие в связи с созданием малоэтажных жилых комплексов и управлением ими, в правовое поле, предоставить участникам таких отношений правой статус.

Законодательное закрепление указанного термина необходимо и в связи с тем, что в настоящий момент отсутствуют законодательные критерии, позволяющие однозначно определить виды малоэтажных жилых домов, в связи с чем при строительстве таких объектов и последующей эксплуатации нередко возникают определенные противоречия.

Так, рассматриваемым законопроектом предлагается внести в Градостроительный кодекс Российской Федерации понятие объектов малоэтажного жилищного строительства, под которыми предлагается понимать жилые дома с количеством надземных этажей не более чем три (без учета мансардного этажа), предназначенные для проживания одной или нескольких семей. Кроме того, предлагается установить следующие виды объектов малоэтажного жилищного строительства:

- отдельно стоящие жилые дома (объекты индивидуального жилищного строительства) - объекты малоэтажного строительства, не предназначенные для раздела на квартиры;

- жилые дома блокированной застройки (блокированные жилые дома) - объекты малоэтажного строительства, не предназначенные для раздела на квартиры, имеющие общую стену с соседним домом и самостоятельный выход на земельный участок, прилегающий к такому объекту;

- малоэтажные многоквартирные жилые дома - объекты малоэтажного строительства, состоящие из двух и более квартир, имеющих выход в помещения общего пользования в таких домах.

Установление четких критериев объектов малоэтажного жилищного строительства и законодательное закрепление существующих видов таких объектов положат конец многочисленным противоречиям при определении допустимого количество этажей в малоэтажных жилых домах и связанных с этим возможных злоупотреблений.

Кроме того, закрепление понятия блокированного жилого дома также позволит ввести в рамки правового поля объект недвижимости, именуемый на практике "таунхаус" и получивший широкое распространение при строительстве малоэтажных поселков в России благодаря простоте и приемлемой стоимости строительства. Отсутствие законодательного закрепления критериев такого объекта на практике порождает существенные проблемы для застройщиков, вынужденных оформлять такие дома либо в качестве многоквартирных, либо в качестве индивидуальных домов, что неизбежно вызывает трудности ввиду конструктивных особенностей указанных домов и сказывается на сроках строительства и стоимости готовых объектов.

Кроме того, в Жилищном кодексе Российской Федерации предлагается определить порядок формирования территории малоэтажного жилого комплекса и порядок ее использования; порядок формирования общего имущества жителей малоэтажного жилого комплекса, объекты, которые могут входить в его состав и объекты, которые не могут быть в общей долевой собственности жителей, порядок его использования.

В частности, предлагается исключить из состава общего имущества малоэтажного жилого комплекса объекты социальной, транспортной и коммунальной инфраструктуры путем установления положения о передаче таких объектов застройщиком в собственность муниципальных образований либо специализированных организаций. Введение такого положения позволит пресечь существующую практику, при которой бремя содержания и эксплуатации объектов инфраструктуры ложится на жителей поселков. Вместе с тем, предлагается сохранить право застройщика оформлять указанные объекты в свою собственность.

Помимо изложенного, законопроект определяет общие основы управления малоэтажными жилыми комплексами, включая легализацию статуса правил проживания в жилом комплексе (правил о добрососедстве); устанавливает порядок выбора формы управления малоэтажными жилыми комплексами;определяет компетенцию и особенности порядка проведения общего собрания собственников помещений в малоэтажном жилом комплексе. В этой связи предлагается распространить действие общих норм о порядке созыва и проведения общего собрания собственников помещений многоквартирных жилых домов, предусмотренных статьями 44 - 48 Жилищного Кодекса Российской Федерации, на собрания собственников помещений в малоэтажном жилом комплексе, с особенностями, вытекающими из сущности рассматриваемых отношений. В частности, предлагается установить, что первое собрание собственников помещений в малоэтажном жилом комплексе, организуется застройщиком в срок не позднее одного месяца после завершения строительства малоэтажного жилого комплекса и передачи по акту приема-передачи не менее 50% объектов малоэтажного строительства, планируемых к возведению на территории малоэтажного жилого комплекса, приобретателям.

Кроме того, законопроект предусматривает особенности договора управления малоэтажным жилым комплексом, устанавливая его существенные условия, особенности порядка заключения, изменения и сроки действия. Так, предлагается закрепить в указанном договоре обязанность управляющей организации по созданию условий для надлежащего обслуживания и эксплуатации объектов инфраструктуры собственниками и специализированными организациями, в том числе, порядок доступа на территорию малоэтажного жилого комплекса представителей указанных лиц, а также обязанности управляющей организации в случае экстренных ситуаций. Данные положения позволят, среди прочего, не допустить ситуацию, при которой объекты инфраструктуры, не относящиеся к общему имуществу, фактически остаются без надлежащего обслуживания со стороны уполномоченных лиц.

При этом, в Градостроительном кодексе Российской Федерации предлагается определить порядок подготовки и утверждения проекта межевания территории малоэтажного жилого комплекса, в частности, предлагается установить, что указанный документ подготавливается собственником земельного участка, в границах которого планируется создание малоэтажного жилого комплекса, и утверждается им только после согласования с органом местного самоуправления городского округа или поселения, на территории которого планируется создание указанного комплекса. Также предлагается законодательно ограничить перечень оснований, по которым уполномоченный орган вправе отказать в согласовании проекта межевания территории малоэтажного жилого комплекса. Введение указанных норм позволит собственникам уже на этапе планирования строительства руководствоваться четкими требованиями законодательства, а не усмотрением отдельных должностных лиц.

Таким образом, предлагаемые законопроектом положения позволят повысить эффективность управления малоэтажными жилыми комплексами, сохраняя общие принципы и параметры правового регулирования жилищных отношений, а также положения позволят эффективно урегулировать существующие отношения по строительству малоэтажных жилых домов и малоэтажных жилых комплексов, распространив действующее законодательство на вновь сформированные правовые институты с особенностями, вытекающими из сущности рассматриваемых отношений.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных финансовых затрат, покрываемых за счёт средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.