Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 191907-6 "О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (в целях правового регулирования создания биосферных резерватов), внесенный Калининградской областной Думой (шестой созыв) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 191907-6 "О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (в целях правового регулирования создания биосферных резерватов), внесенный Калининградской областной Думой
(шестой созыв)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел внесенный Калининградской областной Думой проект федерального закона N 191907-6 "О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (в целях правового регулирования создания биосферных резерватов) и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается статью 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон "Об ООПТ") дополнить пунктом 9, согласно которому особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения, соответствующие критериям, определенным нормами международных правовых актов, могут быть включены в международную систему биосферных резерватов. При этом утверждение биосферных резерватов, в том числе трансграничных биосферных резерватов, и их включение в международную систему биосферных резерватов осуществляется в соответствии с международными нормативными правовыми актами.

Согласно пояснительной записке, законопроект разработан в целях обеспечения правовой основы для учреждения биосферных резерватов, в том числе трансграничных биосферных резерватов, в соответствии с "Севильской стратегией для биосферных резерватов" программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера" и "Положением о всемирной сети биосферных резерватов".

Концепция биосферного резервата была разработана в 1974 году под эгидой указанной программы ЮНЕСКО. Процесс формирования сети биосферных резерватов был начат в 1976 году. В 1995 году на Конференции по биосферным резерватам в Севилье (Испания) была принята программа развития биосферных резерватов с учетом накопленного опыта. В настоящее время "Севильская стратегия для биосферных резерватов" определяет содержание биосферных резерватов. В том же году Генеральная конференция ЮНЕСКО Резолюцией 2.4 утвердила "Положение о всемирной сети биосферных резерватов".

В соответствии с указанным Положением под биосферным резерватом понимаются зоны наземных и прибрежных/морских экосистем или сочетание таких экосистем, международно признанные в рамках программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера". К основным функциям биосферных резерватов относится мониторинг окружающей среды. Эти резерваты образуют сеть, которая является инструментом сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов.

Следует иметь в виду, что вышеназванные документы, в соответствии с которыми, по мнению авторов законопроекта, должно осуществляться утверждение биосферных резерватов и их включение в международную систему биосферных резерватов, не являются международными нормативными правовыми актами и носят рекомендательный характер.

Кроме того, существует неопределенность с самим понятием "биосферный резерват" (biosphere reserve), т.к. в русскоязычных переводах указанных документов, размещенных на официальных сайтах российского бюро ЮНЕСКО и Центра охраны дикой природы в сети "Интернет", представлены разные варианты перевода указанного понятия. В частности, в первом случае biosphere reserves переведены как "биосферные территории", во втором - "биосферные резерваты".

В российском законодательстве об особо охраняемых природных территориях понятие "биосферный резерват" не используется, лишь в статье 10 Федерального закона "Об ООПТ" указано, что статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. При этом понятие "биосферный заповедник" встречается и в других федеральных законах, в частности, в статье 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственные природные биосферные заповедники отнесены к природным объектам, находящимся под особой охраной.

В то же время понятия "биосферный резерват" и "биосферный заповедник", которые иногда отождествляются в юридической и специализированной литературе, в правоприменительной практике не совпадают. В настоящее время сеть российских биосферных резерватов, входящих в международную систему биосферных резерватов, включает не только государственные природные заповедники, но также несколько национальных парков (Водлозерский, Самарская Лука, Валдайский, Угра и др.). Кроме того, создано несколько трансграничных биосферных резерватов путем заключения межправительственных соглашений (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о создании трансграничного резервата "Алтай", одобренное распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года N2438-р, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о создании трансграничного резервата "Земля леопарда", одобренное распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011 года N 213-р, Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о создании трансграничных резерватов "Убсунурская котловина" и "Истоки Амура", одобренные распоряжениями Правительства Российской Федерации от 31 мая 2011 года N 709-р и от 9 марта 2013 года N 323-р соответственно). Необходимо обратить внимание, что указанные соглашения заключаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного распоряжения Правительства РФ N 709-р следует читать как "21 апреля 2011 г."

С учетом вышеизложенного в отношении рассматриваемого законопроекта необходимо сделать следующие выводы.

Во-первых, законопроектом не раскрывается ключевое понятие "биосферный резерват". В целях обеспечения единообразия правоприменительной практики указанное понятие необходимо определить в Федеральном законе "Об ООПТ".

Во-вторых, создание трансграничных биосферных резерватов осуществляется Российской Федерацией не "в соответствии с международными нормативными правовыми актами", как это указано в законопроекте, а в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

В-третьих, решение вопросов развития сети биосферных резерватов в России должно осуществляться на основе комплексного, полного и ясного нормативного правового регулирования. В этой связи, по мнению Комитета, соответствующий законопроект должен содержать конкретный перечень видов особо охраняемых природных территорий, которые могут быть признаны биосферными резерватами, общие положения, касающиеся правового режима биосферных резерватов. Одновременно должны быть предложены изменения к нормам федеральных законов о биосферных заповедниках и биосферных полигонах, а также о других видах ООПТ, допускаемых к включению в международную систему, в целях их соотнесения с правовым режимом биосферных резерватов.

Кроме того, законопроектом предлагается включать в международную систему биосферных резерватов также особо охраняемые природные территории регионального значения, причем установление порядка подготовки соответствующих документов предлагается отнести к компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

При этом авторы законопроекта не учитывают, что особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 2 Федерального закона "Об ООПТ"). Государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно (пункт 2 статьи З Федерального закона "Об ООПТ").

Одновременно следует отметить, что вопросы, затрагиваемые законопроектом, представляются актуальными и требующими законодательного регулирования.

Законопроект получил положительные заключения двух комитетов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, поддержан абсолютным большинством органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направивших на него отзывы. Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации считает, что законопроект нуждается в кардинальной доработке до его принятия Государственной Думой в первом чтении.

С учетом изложенного Комитет считает целесообразным для выработки согласованной позиции между субъектом права данной законодательной инициативы, Правительством Российской Федерации, Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Федеральным Собранием, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в соответствии с пунктом "а" части шестой статьи 112 Регламента Государственной Думы рекомендовать авторам законодательной инициативы изменить текст законопроекта и доработать его до первого чтения с учетом высказанных замечаний и предложений.

Председатель комитета

В.И. Кашин