Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 197376-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по некоммерческому найму жилых помещений", внесенному депутатами Государственной Думы Г.П. Хованской, Е.Л. Николаевой, С.В. Журавлевым, Д.В. Волковым и другими (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 197376-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по некоммерческому найму жилых помещений", внесенному депутатами Государственной Думы Г.П. Хованской, Е.Л. Николаевой, С.В. Журавлевым, Д.В. Волковым и другими
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Правовое управление сообщает следующее.

Нуждаются в дополнительном обсуждении определения, сформулированные в проектируемом изменении статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) (пункт 1 статьи 1 законопроекта). Так, исключается определение "жилищного фонда социального использования", вместе с тем, указанное понятие используется в самом законопроекте (например, подпункт "б" пункта 1 статьи 1), в статье 63 ЖК РФ и в ряде других законодательных актах. Кроме того, в пункте 3 новой части 3.1 статьи 19 ЖК РФ предлагается новое определение специализированного жилищного фонда, которое следует соотнести с частью 1 статьи 99 ЖК РФ в контексте предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда также и по договорам безвозмездного пользования.

Проектируемой статьей 19.1 (пункты 1-3) ЖК РФ вводятся новые объекты - наемный (арендный) дом и его виды. Одновременно в пункте 4 рассматриваемой статьи предусмотрены новые виды договоров найма указанных выше объектов, а именно: краткосрочный договор найма жилого помещения, договор некоммерческого найма жилого помещения, краткосрочный договор некоммерческого найма жилого помещения. При этом в проектируемом разделе IV.1 ЖК РФ содержатся положения о существенных условиях, форме, субъектном составе и т.д. только договора некоммерческого найма жилого помещения. Полагаем, что аналогичные положения о других договорах следует включить в законопроект. Кроме того, принимая во внимание словосочетание "наемный (арендный)", возникает вопрос о том, по каким правилам будет осуществляться аренда объектов, указанных в частях 1-3 проектируемой статьи 19.1 ЖК РФ. В связи с чем предлагаем соотнести определения "наемного (арендного) дома", предлагаемые в частях 1 и 2 проектируемой статьи 19.1 ЖК РФ, виды договоров, определенные в части 4, и положения части 8 этой статьи в части возможности передачи жилых помещений в наемном (арендном) доме на праве аренды.

В проектируемых частях 7, 8 статьи 19.1, части 4 статьи 109.8, части 4 статьи 158.1 ЖК РФ содержится указание на государственную и (или) муниципальную поддержки при строительстве и (или) эксплуатации наемного (арендного) дома. При этом ни законопроект, ни ЖК РФ не определяют формы такой поддержки, а также порядок ее оказания.

Согласно части 7 проектируемой статьи 19.1 ЖК РФ порядок возмещения бюджету денежного эквивалента государственной и (или) муниципальной поддержки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Частью 4 проектируемой статьи 158.1 ЖК РФ установлено, что решение о возмещении или невозмещении указанной государственной и (или) муниципальной поддержки за счет платы за жилое помещение, предоставляемой по договору некоммерческого найма в наемном (арендном) доме, принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставившим такую поддержку. Полагаем, что следует рассмотреть вопрос о законодательном закреплении критериев, в соответствии с которыми устанавливаются источники возмещения указанной поддержки.

В части 8 проектируемой статьи 19.1 ЖК РФ предполагается использование терминов "орган местного самоуправления городского округа" и "орган местного самоуправления городского или сельского поселения". Обращаем внимание, что в ЖК РФ органы местного самоуправления не подразделяются в зависимости от муниципального образования. При этом, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) вопросы местного значения в области жилищных отношений имеются только у поселения и городского округа. Следовательно, полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения могут устанавливаться ЖК РФ только в отношении поселений и городских округов (часть 1.1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ). В связи с изложенным полагаем указанную конкретизацию в отношении органов местного самоуправления в части 8 проектируемой статьи 19.1 ЖК РФ излишней.

Частью 2 проектируемой статьи 109.1 ЖК РФ (пункт 3 статьи 1 законопроекта) устанавливаются существенные условия договора некоммерческого найма, среди которых порядок определения размера платы за жилое помещение. Вместе с тем, согласно части 9 проектируемой статьи 158.1 ЖК РФ такой порядок устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 проектируемой статьи 109.3 ЖК РФ наймодателем по договору некоммерческого найма жилого помещения может быть некоммерческая организация, являющаяся собственником такого жилого помещения и созданная органом государственной власти или органом местного самоуправления. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) (статьи 120, 296) к таким организациям относятся соответствующие учреждения, которые владеют имуществом на праве оперативного управления (т.е. не являются собственниками имущества).

Нуждается в дополнительном обсуждении редакция проектируемой статьи 109.4 ЖК РФ. Так, например, в части 1 имеется ссылка на часть 2 статьи 51 ЖК РФ, которая не содержит "условий" в контексте данной структурной единицы статьи. Также необходимо уточнить ссылку на части 3 и 4 указанной проектируемой статьи, так как данными частями не устанавливается "уровень доходов и стоимость имущества граждан", и они, в свою очередь, являются отсылочными.

Обращаем внимание на неопределенность положений части 4 проектируемой статьи 109.9, поскольку не ясно, какая категория граждан, которые "перестали соответствовать требованиям", установленным ЖК РФ, имеет право на заключение договора некоммерческого найма на новый срок.

Согласно пункту 2 части 3 проектируемой статьи 158.1 ЖК РФ (пункт 4 статьи 1 законопроекта) в размер платы за жилое помещение по договору некоммерческого найма включаются "расходы на капитальный ремонт дома". Предлагаем данное положение соотнести с положениями статьи 39 ЖК РФ, согласно которым бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме несут собственники помещений в многоквартирном доме.

Действующая редакция статьи 159 ЖК РФ содержит общие нормы, регулирующие предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В связи с этим проектируемую новую часть 13 указанной статьи следует, на наш взгляд, соотнести с другими ее нормами: в части согласования органов, предоставляющих субсидии, с частью 3, в части определения порядка предоставления субсидий с частью 7, в части финансирования расходов на предоставления субсидий с частями 8 и 11.

Пунктом 1 статьи 2 законопроекта предлагается дополнить статью 671 ГК РФ пунктом 3, согласно которому определяется заключение договора некоммерческого найма, что не соответствует наименованию указанной статьи.

В диспозиции новой части 2 статьи 19.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) указано требование об обязательной государственной регистрации договоров найма жилых помещений и договоров некоммерческого найма жилых помещений на срок более года (статья 3 законопроекта). Условие "на срок более года" корреспондирует проектируемой "части" 2 статьи 674 части второй ГК РФ (пункт 2 статьи 2 законопроекта), но только в части договора найма жилого помещения (см. также новую статью 26.1 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Однако, в новой статье 109.6 ЖК РФ указано, что договор некоммерческого найма жилого помещения заключается на срок не менее трех лет (пункт 3 статьи 1 законопроекта)

Также в проектируемой диспозиции части 2 статьи 19.21 КоАП РФ субъектом административного правонарушения определен наймодатель, однако, в указанных изменениях в часть вторую ГК РФ обязанность регистрации именно на наймодателя не возложена. Кроме того, по нашему мнению, обоснованность дополнения статьи 19.21 КоАП РФ новой частью 2 предлагаемого содержания, учитывая, что санкции частей 1 и 2 статьи совпадают, должна сопровождаться уточнением концептуальных положений законопроекта в целом.

Статьей 5 законопроекта Федеральный закон от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" дополняется новой статьей 77.1, регулирующей залог наемных (арендных) домов. Полагаем, что рассматриваемые вопросы являются предметом статьи 77 данного федерального закона, в том числе с учетом того, что в данной статье (см. пункт 3) предусмотрены условия дачи согласия органами опеки и попечительства на соответствующие сделки с жилыми помещениями.

В связи со статьей 6 законопроекта отмечаем, что Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 291-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения" статья 23 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" уже дополнена пунктом 6. Замечание аналогичного характера относится и к статье 7 законопроекта.

Полагаем необходимым уточнить проектируемые пункт 6 части 1 статьи 14 и пункт 6 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ (пункты 1 и 2 статьи 10 законопроекта), в части установления случаев обеспечения органами местного самоуправления иных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (помимо малоимущих), законодательством Российской Федерации с учетом того, что законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление жилых помещений гражданам, нуждающимся в жилище, в том числе, за счет средств федерального бюджета, а также бюджета субъекта Российской Федерации (федеральные законы "О статусе военнослужащих", "О прокуратуре Российской Федерации", "О статусе судей Российской Федерации", "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и др.). Аналогичное замечание относится к подпункту "а" пункта 3 статьи 10 законопроекта. Кроме того, обращаем внимание, что, исходя из предлагаемой редакции, из вопросов местного значения исключаются осуществление муниципального жилищного контроля, а также иные полномочия органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

В целях придания правовой норме определенности и ясности, полагаем необходимым редакционно уточнить проектируемый пункт 3 части 2 статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ, касающийся имущества, которое может находиться в собственности поселения для обеспечения граждан жилыми помещениями. Кроме того, нуждается в дополнительном обосновании указание срока в отношении предоставления жилых помещений по договорам социального найма.

В связи с закреплением законопроектом за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению жилого помещения по договору некоммерческого найма обращаем внимание, что Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится только предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (подпункт 26 пункта 2 статьи 26.3 указанного федерального закона).

Обращаем внимание, что реализация положений законопроекта повлечет расходы, покрываемые за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (государственная поддержка при строительстве и (или) эксплуатации наемных (арендных) домов). При этом статьей 11 законопроекта предусмотрено вступление его в силу со дня официального опубликования. В связи с этим обращаем внимание на требования пункта 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Кроме того Федеральный закон от 3 декабря 2012 года N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" не предусматривает выделение бюджетных ассигнований на указанные цели.

Кроме того, согласно пункту 1 указанной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации закон, предусматривающий введение новых видов расходных обязательств, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

Законопроект также нуждается в существенной терминологической и юридико-технической доработке. Замечания редакционного характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Заместитель начальника управления

Д.Д. Цабрия