Пояснительная записка к проекту федерального закона N 262137-6 "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 262137-6 "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Федеральным законом N 337-ФЗ от 28 ноября 2011 года "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 337-ФЗ) в Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 июля 2013 года устанавливается солидарная ответственность изыскателей, проектировщиков, строителей, их саморегулируемых организаций (Национальных объединений СРО в случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра СРО), а также, в определенных случаях, организации, которая провела экспертизу результатов инженерных изысканий или проектной документации, Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. 

Поскольку обязанность по возмещению вреда потерпевшему и выплате компенсации сверх возмещения вреда в соответствии с новой редакцией статьи 60 возлагается на собственника здания или сооружения (концессионера, застройщика, технического заказчика), лицо, выполнившее работы с недостатками, саморегулируемая организация и иные перечисленные выше лица солидарно отвечают по регрессному требованию лица, возместившего вред потерпевшему.

При этом статьей 60 ГрК РФ помимо возмещения вреда устанавливается компенсация сверх возмещения вреда в случае причинения вреда жизни и здоровью физических лиц в размере от 1 до 3 млн руб. Выплаченная компенсация сверх возмещения вреда также подлежит возмещению в соответствии с регрессным требованием (часть 5 статьи 60 ГрК РФ в редакции Федерального закона N 337-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 323 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) при солидарной обязанности должников кредитор вправе требовать исполнения как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, притом как полностью, так и в части долга. Из этого следует, что лицо, возместившее вред потерпевшему, может и не обратиться с регрессным требованием к лицу, выполнившему работы с недостатками. Данное обстоятельство приведет к тому, что институт страхования гражданской ответственности членов саморегулируемых организаций в области строительства фактически будет выполнять лишь декоративную роль, не являясь реальной составляющей системы обеспечения имущественной ответственности членов СРО, поскольку не последует соответствующего обращения за возмещением вреда к строителям, проектировщикам, изыскателям, являющимся страхователями.

Кроме того, согласно статистическим данным подавляющее большинство пострадавших в случае аварий и происшествий на строительных площадках - работники строительных организаций. Так, в 2012 году в результате аварий и происшествий на объектах строительства пострадало 509 человек, из которых погибло 263 человека, травмировано - 246. Указанные цифры почти в два раза превышают показатели 2011 года (264 пострадавших, из них 135 погибших и 129 получивших травмы различной степени тяжести). Данные, полученные с начала 2013 года, также свидетельствуют о росте числа пострадавших на строительных объектах. Только за январь 2013 года в результате аварий в строительстве погибло 34 человека, травмировано - 35. Анализируя приведенные данные, необходимо учитывать и то обстоятельство, что далеко не все случаи травматизма на строительных площадках регистрируются и речь идет только об официальной статистике.

Более половины случаев травматизма связаны с нарушением требований безопасности в строительстве, в том числе в связи с несоблюдением требований охраны труда. На сегодняшний день саморегулируемые организации фактически лишены возможности осуществлять контроль за соблюдением требований охраны труда членами СРО в связи с тем, что существуют законодательные ограничения сроков и оснований проведения мероприятий по контролю (ст. 9 Федерального закона "О саморегулируемых организациях", ст. 55.13 ГрК РФ). К тому же обеспечение постоянного контроля саморегулируемой организации за соблюдением требований охраны труда всеми членами СРО объективно нереализуемо.

Целью установления компенсаций сверх возмещения вреда, помимо обеспечения соблюдения имущественных интересов пострадавших и их семей, является мотивация лиц, выполняющих работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, к соблюдению требований безопасности при строительстве, включая требования охраны труда и, в итоге, сокращение случаев травматизма на строительных площадках.

Однако, предусмотренный Федеральным законом N 337-ФЗ порядок возмещения вреда, устанавливающий солидарную ответственность в порядке регресса лица, выполнившего работы с недостатками, и саморегулируемой организации, выдавшей такому лицу свидетельство о допуске, фактически сводит такую мотивацию к нулю.

Поскольку при солидарной обязанности должников кредитор вправе требовать исполнения как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, может сложиться ситуация, когда строители, проектировщики, изыскатели будут игнорировать регрессные требования лиц, возместивших причиненный вред потерпевшим, предлагая им сразу предъявлять требования о возмещении вреда к СРО, зная о наличии у них необходимых ресурсов. Это будет связано с тем, что при солидарной ответственности должник, исполнивший солидарную обязанность, имеет право регрессного требования к остальным должникам в равных долях за вычетом доли, падающей на него самого, а не в размере произведенной выплаты (пункт 2 статьи 325  ГК РФ). То есть, например, в случае наличия двух солидарных должников (члена СРО и самой СРО), выплатившая возмещение саморегулируемая организация будет вправе предъявить требование к причинителю вреда только в размере половины выплаченной суммы. При этом наличие указанного права даже в части половины суммы представляется сомнительным в связи с установленным частью 5 статьи 55.16 ГрК РФ правилом, согласно которому в случае осуществления выплат из средств компенсационного фонда саморегулируемой организации члены саморегулируемой организации должны пополнить его до установленного законом размера в срок не более чем два месяца со дня осуществления указанных выплат. Это приведет к тому, что в ряде случаев причинитель вреда фактически не понесет ответственности в виде негативных финансовых последствий, связанных с необходимостью возместить вред и выплатить компенсацию сверх возмещения вреда, лишая членов саморегулируемых организаций дополнительной мотивации обеспечивать соблюдение требований безопасности при строительстве.

Законопроектом предлагается изменить порядок возмещения причиненного вреда, установив субсидиарную ответственность за причиненный вред саморегулируемой организации, наступающую после обращения с соответствующим требованием к лицу, выполнившему работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Помимо изложенных выше причин необходимость установления субсидиарной ответственности саморегулируемой организации продиктована и различием субъектного состава должников. Все указанные в части 5 статьи 60 лица, за исключением саморегулируемой организации, являются непосредственными причинителями вреда. Саморегулируемая организация, исходя из положений действующего законодательства, отвечает за деятельность своего члена опосредованно, формируя систему обеспечения имущественной ответственности (систему страхования и компенсационный фонд).

Установление субсидиарной ответственности саморегулируемой организации будет способствовать мотивации членов СРО к соблюдению требований безопасности при строительстве, а также более эффективному обеспечению имущественных претензий лиц, указанных в частях 1-3 статьи 60 ГрК РФ (собственники зданий, сооружений, застройщики и др. лица), возместивших причиненный вред и обратившихся с регрессным требованием к лицу, выполнившему работы, в результате недостатков которых причинен вред.

Изменение ответственности с солидарной на субсидиарную фактически не приведет к изменению системы возмещения вреда и какому-либо умалению прав лиц, возместивших потерпевшим вред и обратившихся с регрессным требованием, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 399 ГК РФ в случае отказа основного должника от удовлетворения такого требования или неполучения в разумный срок ответа на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность. При этом саморегулируемые организации будут так же заинтересованы в осуществлении должного контроля за деятельностью членов СРО, как и в случае солидарной ответственности.

В отношении многоквартирных домов предлагается порядок возмещения вреда не изменять, сохранив солидарную ответственность саморегулируемой организации наряду с лицом, выполнившим работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, вследствие недостатков которых причинен вред, поскольку, во-первых, строительство данных объектов капитального строительства уже завершено, и, во-вторых, указанные лица в данном случае несут прямую ответственность перед потерпевшими, не связанную с возможностью обращения требования о возмещении вреда к собственникам помещений в многоквартирном доме.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует принятия, отмены или изменения иных нормативных правовых актов Российской Федерации.