Пояснительная записка к проекту федерального закона N 218438-5 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 218438-5 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) направлен на усиление административной ответственности хозяйствующих субъектов за нарушения в области охраны окружающей среды, в части несоблюдения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в целях стимулирования перехода их на энергосберегающие и экологически чистые технологии, на основании подпункта "в" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 года N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики".

В соответствии с пунктом 2 статьи 39 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством. Таким образом, внедрение энергосберегающих и экологически чистых технологий зависит прежде всего от их технологических показателей выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для хозяйствующих субъектов устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение. Несоблюдение данных нормативов является основанием для привлечения к административной ответственности по статьям 8.2, части 1 статьи 8.14, частям 1 и 2 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений.

При этом, усиление административной ответственности (в виде административных штрафов) за правонарушения, связанные с несоблюдением экологических требований при обращении с отходами, в том числе за несоблюдение нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, предусмотрено статьей 44 Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". 

С целью усиления ответственности за нарушения нормативов допустимых выбросов и сбросов, условий их соблюдения, а также нормативов забора воды и водоотведения, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях нижняя и верхняя граница административного штрафа за несоблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду увеличивается, соответственно:

в части нарушения правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (часть 1 статьи 8.14) в отношении должностных лиц в 6,7 раз (до десяти тысяч рублей) и в 10 раз (до двадцати тысяч рублей), в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - в 13 раз (двадцати тысяч рублей) и в 15 раз (до тридцати тысяч рублей), в отношении юридических лиц - в 8 раз (восьмидесяти тысяч рублей) и в 5 раз (до ста тысяч рублей);

в части выброса вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения (часть 1 статьи 8.21) в отношении должностных лиц в 10 раз (до сорока тысяч рублей) и в 10 раз (до пятидесяти тысяч рублей), в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - в 20 раз (восьмидесяти тысяч рублей) и в 20 раз (до ста тысяч рублей), в отношении юридических лиц - в 4,5 раза (ста восьмидесяти тысяч рублей) и в 5 раз (до двухсот пятидесяти тысяч рублей);

в части нарушения условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него (часть 2 статьи 8.21) в отношении должностных лиц в 3,3 раза (до десяти тысяч рублей) и в 5 раз (до двадцати тысяч рублей), в отношении юридических лиц - в 2,6 раза (до восьмидесяти тысяч рублей) и в 2,5 раза (до ста тысяч рублей). Одновременно вводится административная ответственность в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в виде административного штрафа от тридцати тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей.

Как показал проведенный на основании данных Государственных докладов "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации" анализ, количество всех нарушений природоохранного законодательства за 3-летний период (с 2005 по 2007 гг.) возросло более чем в 1.8 раза: с 46.5 тыс. в 2005 г. до 85.1 тыс. в 2007 г. При этом общая сумма наложенных штрафов за выявленные нарушения природоохранного законодательства увеличилась за этот период примерно в 2.2 раза: с 112.2 млн. руб. в 2005 г. до 242.3 млн. руб. в 2007 г.

Сумма наложенных штрафов за нарушения воздухоохранного законодательства по статье 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в части выбросов вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения и в части нарушения условий такого разрешения) за период с 2004 г по 2007 г. выросла в 13.2 раза: с 2.6 млн. руб. в 2004 г. до 34.5 млн. руб. в 2007 г.

Сумма наложенных штрафов за нарушения водного законодательства по статье 8.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в части нарушения правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты) за период с 2004 г. по 2007 г. выросла в 4.2 раза: с 1.5 млн. руб. в 2004 г. до 6.3 млн. руб. в 2007 г.

В государствах Европейского Союза за экологические правонарушения также предусмотрена административная ответственность.

Так, например, в ФРГ административные штрафы за нарушения природоохранного законодательства, налагаются в тех случаях, когда нарушения являются незначительными и совершены без преступного умысла. Компетентные органы власти предъявляют такие штрафы загрязнителю, при этом их размер обычно рассчитывается на основе систематизированного перечня штрафов за различные административные правонарушения. Как правило, в этих случаях не предусмотрены судебные процедуры, хотя возможны вызовы в суд. 

Подсчет взимаемой суммы штрафа основывается на довольно подробной разбивке в так называемых Каталогах административных штрафов. Для каждого возможного нарушения установлен максимальный и минимальный размер штрафа. Диапазон штрафов для незаконного сброса сточных вод от предприятий в Земле Баден-Вюрттемберг, например, варьируется от 750 до 7 500 евро; в окрестностях Баварии этот диапазон составляет от 500 до 50 000 евро. 

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" создаст необходимые дополнительные условия для соблюдения нормативов негативного воздействия на окружающую среду, будет стимулировать хозяйствующие субъекты к переходу на энергосберегающие и экологически чистые технологии, поскольку сокращение использования энергоресурсов, а следовательно и объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, ведет к пропорциональному уменьшению негативного воздействия на окружающую среду.

Реализация правовых норм, предусмотренных законопроектом, позволит, в том числе, увеличить поступления финансовых средств по штрафам в местные бюджеты. Законопроект в значительной мере учитывает интересы органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации.

Учитывая мнение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, в части того, что необходимо предусмотреть увеличение размеров административных штрафов за превышение иных, кроме названных автором законопроекта, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, установленных статьей 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (например, нормативы допустимых физических воздействий, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и другие), а также размеров административных штрафов по всем административным правонарушениям, указанным в главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить следующее. 

Законопроект не предусматривает увеличение размеров административных штрафов за превышение иных нормативов допустимого воздействия, т.к. действующая система экологического нормирования при внедрении энергосберегающих и экологически чистых технологий предусматривает установление только нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативов образования отходов производства и потребления. Кроме того, нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду не установлены и их разработка не ожидается в связи с отсутствием научно и экспериментально подтвержденных пороговых значений таких воздействий на компоненты природной среды.

Также в доработанной редакции законопроекта по замечаниям и предложениям Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии положения в части определения понятия "вред окружающей среде" исключены.

В соответствии с Официальным отзывом от 1 декабря 2009 года N 5684п-П9 Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект с учетом изложенных замечаний, которые учтены в доработанной редакции законопроекта. При этом, предлагаемые законопроектом изменения в части усиления административной ответственности хозяйствующих субъектов за несоблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду принципиальных возражений не вызывают. Таким образом, Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект в доработанной редакции.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует дополнительных расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в результате усиления административной ответственности за несоблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду поступления в доходную часть местных бюджетов возрастут в 3-5 раз и составят 30-50 млн. рублей.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам усиления ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды"

Для реализации федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам усиления ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды" необходим ведомственный нормативный правовой акт об утверждении порядка подготовки руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду.