Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 13 мая 2013 г. N 41/3 Шестого созыва на проект федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)" внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 13 мая 2013 г. N 41/3 Шестого созыва
на проект федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
(в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)"
внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) отмечает следующее.

Законопроект предусматривает внесение изменений в ряд федеральных законов, предусматривающих передачу Банку России полномочий ФСФР России по нормативно-правовому регулированию (без наделения правом представлять в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов и проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации), контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иных полномочий.

Комитет отмечает, что в настоящее время так называемый институт "мегарегулятора финансового рынка" в том или ином виде действует более чем в 55 странах, при этом в 13 странах он создан на базе центральных (национальных) банков.

Объединение функций по регулированию и надзору за всеми секторами финансового рынка в одном регулирующем органе имеет ряд очевидных преимуществ:

- возможность осуществления надзора за инвестиционно-банковскими и финансовыми группами на консолидированной основе;

- возможность оперативного выявления и управления системными рисками финансового сектора страны;

- снижение возможностей для различных сегментов финансового сектора осуществлять регулятивный арбитраж;

- оптимизация системы управления и расходов на осуществление регуляторных функций.

Комитет отмечает, что концепция законопроекта базируется на расширении установленных законом целей деятельности Банка России за счет новой цели, сформулированной как "развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение стабильности его функционирования".

В развитие данной нормы, законопроектом предлагается внести комплексные изменения в основные нормы, регулирующие деятельность Банка России, начиная от организационной структуры органов управления и заканчивая расширением полномочий Банка России по определению отраслевых стандартов ведения бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций.

При этом в сферу регулирования Банка России включаются все некредитные финансовые организации, а именно:

1) профессиональные участники рынка ценных бумаг;

2) управляющие компании инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;

3) специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;

4) акционерные инвестиционные фонды;

5) клиринговые организации;

6) организации, осуществляющие функции центрального контрагента;

7) организаторы торговли;

8) центральные депозитарии;

9) субъекты страхового дела;

10) негосударственные пенсионные фонды;

11) микрофинансовые организации;

12) кредитные потребительские кооперативы;

13) жилищные накопительные кооперативы;

14) бюро кредитных историй.

В целом, Комитет поддерживает предлагаемую законопроектом концепцию реформирования системы регулирования национального финансового рынка.

Вместе с тем, при подготовке законопроекта ко второму чтению, целесообразно провести дополнительную доработку законопроекта в следующих основных направлениях.

1. Введение в законодательство дополнительных механизмов по недопущению и выявлению различных конфликтов интересов, а также недопущению использования инсайдерской информации в деятельности Банка России в качестве единого регулятора в сфере финансового рынка.

Законопроект предполагает отнесение к сфере компетенции Банка России функций пруденциального регулирования, контроля (надзора) за участниками финансового рынка и осуществления макроэкономической политики. При подобном совмещении функций в рамках одной организации, очевидно будут возникать конфликты в достижении поставленных целей, так например, таргетирование инфляции, заявленное в качестве основной целим денежно-кредитной политики Банка России на среднесрочную перспективу, в определенные моменты времени может противоречить некоторым мерам, направленным на поддержание стабильности национальной финансовой системы.

В целях обеспечения возможности эффективного совмещения Банком России функций по пруденциальному регулированию и контролю (надзору) за участниками финансовых рынков, представляется необходимой разработка четкого и детализированного порядка урегулирования Банком России возникающих в рамках выполнения данных полномочий конфликтов интересов.

Банк России, являясь кредитором последней инстанции, обладая правом эмитировать ценные бумаги и являясь одним из крупнейших игроков на бирже, наделяется законопроектом полномочиями по контролю и надзору за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и прочими полномочиями.

Представляется, что в качестве указанных мер могут быть предложены четкое определение полномочий топ-менеджмента Банка России, введение дополнительных ограничений по обмену информацией, требований к подчинению и обособлению внутренних подразделений Центрального банка, ответственных за операции на финансовом рынке с одной стороны, а также регулирование и контроль за финансовыми организациями, с другой стороны.

2. Заложить основы системы гарантирования (страхования) пенсионных накоплений с целью обеспечения прав и законных интересов лиц, в пользу которых формируются пенсионные накопления (по аналогии с системой страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации). Также представляется необходимым сконцентрировать у Банка России (а не рассредоточить между ним и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, а также другими федеральными органами исполнительной власти) все полномочия, связанные с установлением ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов, с утверждением типовых договоров об оказании услуг специализированного депозитария и типовых договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений.

3. Дополнительно обсудить целесообразность передачи контрольных функций за деятельностью Пенсионного фонда Российской Федерации в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений от уполномоченного федерального органа исполнительной власти Банку России, не являющемуся государственным органом.

4. Пенсионный фонд Российской Федерации является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию, представляющему собой часть обязательного социального страхования, которое осуществляется страховщиками, создаваемыми Правительством Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. В связи с этим, предусмотренная законопроектом передача контрольных функции в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, за деятельностью одного из страховщиков по обязательному социальному страхованию, от уполномоченного федерального органа исполнительной власти Банку России, не являющемуся государственным органом, также нуждается в дополнительном обсуждении.

5. Целесообразно расширить компетенцию единого регулятора на финансовом рынке вопросами защиты прав и интересов физических лиц - не только потребителей страховых, инвестиционных и иных финансовых услуг но и потребителей банковских услуг.

6. Законопроектом предлагается сделать рассмотрение жалоб и заявлений инвесторов на рынке ценных бумаг исключительно прерогативой Банка России, тогда как действующая редакция Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предполагает возможность их обращения не только в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, но также и в иные федеральные органы исполнительной власти, регулирующие рынок ценных бумаг. Кроме того, законопроектом для Банка России исключается обязательность ведения информационных базы данных, а также предлагается лишить иные федеральные органы исполнительной власти, регулирующие рынок ценных бумаг, права проводить и инициировать публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. В связи с изложенным, полагаем необходимым дополнительно проработать вопросы защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

7. Говоря о недопущении регуляторного арбитража участниками рынка, целесообразно дополнительно соотнести определения и содержание таких понятий как "надзор", "регулирование" и "контроль" при определении функций Банка России. Особенно если учесть, что отдельными статьями законопроекта к полномочиям Банка России предлагается отнести функцию "надзора", а функцию "контроля" закрепить за федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами.

Так, в частности, из законопроекта не ясно чем функционально и административно будет отличаться деятельность Банка России по "надзору за деятельностью кредитных организаций и банковских групп" (действующая редакция закона) от "регулирования, контроля и надзора за деятельностью некредитных финансовых организаций" и от "контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства".

Кроме того, законопроектом предполагается закрепить распределенную систему нормативно-правового регулирования финансового рынка, при которой Банк России становится "мегарегулятором" финансового рынка, а у Минфина России сохраняются функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере. В условиях подобного распределения полномочий, критически возрастает важность координации совместной деятельности Банка России и Минфина России по вопросам регулирования финансового рынка, что будет выражаться в соответствующей оценке странового регуляторного риска, как для российских, так и для иностранных участников финансового рынка.

8. В законопроекте предусмотрена возможность передачи некоторых функций Банка России саморегулируемым организациям участников финансового рынка. Комитет поддерживает данную новеллу и полагает необходимым внести в соответствующие законы, регулирующие деятельность некредитных финансовых организаций ("О рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах", "О негосударственных пенсионных фондах", "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и ряд других) дополнения предусматривающие усиление роли саморегулируемых организаций. В частности при доработке законопроекта ко второму чтению в качестве таких дополнений следует установить перечень стандартов, которые должны быть приняты СРО для получения их статуса, обязанность СРО осуществлять контроль за соблюдением их членами нормативных актов и собственных стандартов и др.

9. Ко второму чтению законопроекта необходимо предусмотреть расширение отчетности Банка России перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 5 и 25 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)") по вопросам, связанным с расширением компетенции Банка России и передачей Банку России новых полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков.

10. По мнению Комитета при доработке законопроекта ко второму чтению целесообразно рассмотреть возможность изменения срока полномочий назначаемых членов Совета Директоров Банка России в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

11. К законопроекту имеется ряд юридико-технических правок, которые Комитет считает целесообразным учесть при доработке текста законопроекта ко второму чтению.

Основываясь на изложенном, Комитет рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)", при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

Н.В. Бурыкина