Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности по проекту федерального закона N 252441-6 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности
по проекту федерального закона N 252441-6 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности рассмотрел проект федерального закона N 252441-6 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Законопроект направлен на введение в законодательство Российской Федерации организационно-правовой формы "публично-правовая компания" (далее - ППК) и устанавливает порядок её создания, деятельности и ликвидации. В частности, в главе 1 законопроекта (статьи 1-5) вводится понятие ППК, определяется её правовое положение и порядок создания.

В главе 2 (статья 6) законопроекта определены принципы формирования состава имущества ППК: за счет имущественного взноса Российской Федерации, имущества, полученного в порядке правопреемства в результате преобразования иных юридических лиц в ППК, добровольных имущественных взносов, доходов от осуществления деятельности ППК и иных поступлений, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

В главе 3 законопроекта (статьи 7-13) определены органы управления ППК (наблюдательный совет, правление и генеральный директор), их полномочия и порядок создания (назначения) и деятельности.

В главе 4 законопроекта (статьи 14-17) регламентированы вопросы планирования деятельности ППК, а также её отчетности и аудита. Главой 5 (статья 18) законопроекта предусмотрен порядок инвестирования временно свободных средств ППК. В главе 6 (статьи 19-21) рассмотрены вопросы реорганизации и ликвидации ППК.

В заключительной главе 7 (статьи 22-29) законопроектом предлагается внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, в федеральные законы "О Счетной палате Российской Федерации", "О некоммерческих организациях", "О противодействии коррупции", "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", а также указаны сроки вступления в силу федерального закона.

Необходимость ускоренной модернизации российской промышленности и, в частности, оборонно-промышленного комплекса делает принятие законопроекта актуальным и своевременным.

Вместе с тем законопроект требует существенной доработки, в связи с чем Комитет считает целесообразным предложить следующие концептуальные замечания к законопроекту.

1. В целях построения четкой системы правового регулирования порядка создания и деятельности ППК необходимо осуществлять их создание, реорганизацию и ликвидацию только на основании федеральных законов, но не решений Правительства Российской Федерации:

создание ППК, осуществляющих деятельность в интересах государства и общества, будет проводиться только в исключительных случаях, для решения особо важных для государства и общества задач и реализации масштабных инфраструктурных проектов, а не в массовом порядке, как это было с федеральными государственными унитарными предприятиями;

правовое регулирование деятельности всех ППК должно осуществляться единообразно, существенная дифференциация правового положения организаций, созданных в одной организационно-правовой форме, недопустима; в то же время специфика решаемых задач и особенности сферы деятельности каждой ППК уникальны и требуют индивидуального правового регулирования на уровне отдельного федерального закона;

уровень федерального закона позволяет наиболее полно учитывать объективные интересы государства и общества при создании ППК, так как в его подготовке участвуют все федеральные органы государственной власти Российской Федерации.

В законопроекте также не предусматривается участие Президента Российской Федерации в системе управления ППК. Эти функции возлагаются исключительно на Правительство Российской Федерации. Данный аспект является концептуальным недостатком законопроекта.

Задачи и специфика деятельности отдельных государственных корпораций (атомный энергопромышленный и ядерный оружейный комплекс, нераспространение ядерных материалов и технологий, оборонно-промышленный комплекс, военно-техническое сотрудничество), которые, как представляется, будут преобразованы в ППК, обуславливают объективную необходимость участия Президента Российской Федерации в управлении ими. В связи с этим представляется недопустимым ограничение полномочий Президента Российской Федерации при создании ППК в сферах, отнесенных к его исключительной компетенции.

Учитывая изложенное, представляется необходимым внести соответствующие изменения в статьи 2, 5-14, 19-21 законопроекта, предусмотрев создание ППК федеральным законом, а не решением Правительства Российской Федерации, а также в связи с этим исключить (либо переработать) статьи 3 и 4 законопроекта.

2. Для контроля за деятельностью ППК, помимо предлагаемых законопроектом органов управления, должны создаваться специальные органы, такие как ревизионная комиссия. Поэтому, в целях законодательного закрепления порядка организации деятельности ППК в области внутреннего финансового контроля представляется необходимым законодательно предусмотреть наличие ревизионной комиссии ППК с соответствующими полномочиями.

В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в статью 7 и в пункт 18 части 1 статьи 9, внести дополнение в часть 1 статьи 11, а также дополнить законопроект новой статьей 12, предусматривающей создание ревизионной комиссии ППК.

3. Наблюдательный совет ППК (далее - Наблюдательный совет) не должен подменять собой её другие органы управления (правление и генерального директора), которые вправе и должны самостоятельно осуществлять контроль за исполнением собственных решений. В связи с этим предлагается внести изменения в часть 2 статьи 8.

4. Пунктом 10 части 1 статьи 9 законопроекта предусматривается отнести к полномочиям Наблюдательного совета принятие решений об участии и условиях участия ППК в других юридических лицах (в том числе путем учреждения), о прекращении и определении условий прекращения участия в других юридических лицах или об изменении условий участия. При этом в случае, если такие сделки, совершаемые ППК, будут относиться к крупным или к сделкам с заинтересованностью (пункт 14 части 1 статьи 9 законопроекта), принятие решений Наблюдательного совета по одобрению сделок будет обязательно.

Учитывая масштабы деятельности ППК, которые будут являться головными организациями крупных интегрированных структур, законопроектом предлагается установить дифференцированную компетенцию органов управления по принятию решений об участии ППК в других юридических лицах.

Исходя из этого, целесообразно отнести к компетенции Наблюдательного совета определение порядка принятия подобных решений, что позволит обеспечить надлежащий контроль со стороны Наблюдательного совета за деятельность ППК в этой области, в связи с чем следует внести изменения в пункт 10 части 1 статьи 9 законопроекта.

5. В качестве основного документа, планирующего работу ППК, в законопроекте предложена стратегия её деятельности на срок не менее трёх лет. Необходимость наличия подобного планового документа (без указания планового периода) для государственных корпораций и государственных компаний указана и в Федеральном законе "О некоммерческих организациях".

Вместе с тем, учитывая, что ППК должны создаваться для решения особо важных для государства и общества задач и реализации масштабных инфраструктурных проектов, представляется целесообразным в виде основного планового документа ППК предусмотреть не стратегию деятельности (на срок не менее трёх лет), а стратегию развития на срок не менее десяти лет.

Следует отметить, что понятие "стратегия развития" используется, например, в указах Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" и от 29 апреля 1996 г. N 608 "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)", распоряжениях Правительства Российской Федерации 8 декабря 2011 г. N 2227-р "Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года" и от 19 июля 2010 г. N 1201-р "Об утверждении Стратегии развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2030 года".

В связи с изложенным, необходимо предусмотреть в качестве основного планового документа ППК стратегию развития на срок не менее десяти лет и внести соответствующие изменения в пункт 3 части 1 статьи 9, пункт 1 части 1 статьи 11, статьи 14 и 15 законопроекта.

6. С принятием Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" для утверждения годовых отчетов государственных корпораций установлен срок - не позднее 1 июля года, следующего за отчетным. В то же время, законопроектом предлагается для утверждения годового отчета установить срок - не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным.

С учетом опыта формирования годовых отчетов некоторых государственных корпораций, показавшего необходимость гармонизации срока утверждения отчёта со сроком, введенным указанным Федеральным законом, представляется целесообразным внести изменения в части 5 и 6 статьи 15 законопроекта, которыми установить:

- срок утверждения годового отчета Наблюдательным советом - не позднее 1 июля года, следующего за отчетным периодом;

- срок размещения годового отчета на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" - до 1 сентября года, следующего за отчетным периодом.

7. Представляется необоснованной предусмотренная пунктом 11 части 1 статьи 9 законопроекта норма об утверждении Наблюдательным советом конкурсной документации для отбора аудиторской организации в целях проведения обязательного аудита годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности и консолидированной финансовой отчетности. В целях упорядочения деятельности в данной области и повышения оперативности принятия решений считаем целесообразным отнести к компетенции Наблюдательного совета определение порядка утверждения такой документации.

Также в целях гармонизации статьи 16 законопроекта и Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" целесообразно внести изменения в указанный Федеральный закон, касающиеся проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности и консолидированной отчетности ППК только аудиторскими организациями, а также порядка заключения соответствующего договора с аудиторскими организациями.

С учетом изложенного предлагается целесообразным внести изменения в пункт 11 части 1 статьи 9 и в часть 2 статьи 16 законопроекта, а также дополнить законопроект новой статьей 28, в которой предусмотреть дополнения частей 3 и 4 статьи 5 Федерального закона "Об аудиторской деятельности".

8. К одной из функций Наблюдательного совета в пункте 15 части 1 статьи 9 законопроекта отнесено утверждение системы оплаты труда работников ППК, в том числе размеры и формы.

Предлагаемый законопроектом порядок содержит управленческое противоречие, связанное с возложением на Наблюдательный совет ППК решение как концептуального вопроса (утверждение системы оплаты труда), так и оперативного вопроса (определение конкретного размеров должностного оклада и его форм), что не соответствует сущности и предназначению Наблюдательного совета как высшего органа управления ППК.

Противоречие компетенций органов управления заключается также и в том, что законопроектом (пункт 4 части 1 статьи 11) к полномочиям правления ППК относится утверждение штатного расписания компании. Форма штатного расписания предполагает определение штатной численности ППК, перечня наименования должностей, а также размеры окладов и возможных надбавок для каждой должности.

С учетом необходимости оперативного приведения количественного и качественного состава структурных подразделений ППК в соответствие с текущими и перспективными задачами, стоящими перед нею, в штатное расписание периодически постоянно должны вноситься уточнения и изменения. Такие изменения, согласно тексту законопроекта, требует вынесения вопроса о должностных окладах на заседание Наблюдательного совета ППК. Очевидно излишнее регулирование и дублирование управленческих процессов, а также неадекватность указанной компетенции Наблюдательного совета как высшего органа управления ППК.

Следует обратить внимание и на конкретные функции Наблюдательного совета в отношении вознаграждения работников ППК в рамках бюджетного процесса. Так, к функциям Наблюдательного совета также отнесено утверждение годового финансового плана доходов и расходов (бюджет) компании, который включает, в том числе общий объем расходов на выплату заработной платы работникам.

Исходя из того, что в годовом финансовом плане доходов и расходов подробно расписаны расходы ППК на оплату труда ее работников, вынесение на утверждение её Наблюдательным советом вопросов о размере и форме оплаты труда ее работников, которые по своей сути являются оперативными и регулируются штатным расписанием, нецелесообразно.

Следует также учитывать, что Наблюдательный совет в рамках своих полномочий, указанных в пункте 20 части 1 статьи 9 законопроекта, устанавливает порядок его информирования правлением ППК о вопросах, рассматриваемых на его заседаниях, и принятых им решениях. Исходя из этого, члены Наблюдательного совета вправе затребовать любую информацию о деятельности ППК, в том числе и штатное расписание, в котором содержится информация о размере оплаты труда ее работников.

В связи с этим необходимо внести соответствующее изменение в пункт 15 части 1 статьи 9 законопроекта, предусмотрев исключение размеров и формы оплаты труда из компетенции Наблюдательного совета.

В заключении Комитет считает также необходимым отметить, что предложенные доработки законопроекта базируются на анализе деятельности существующих государственных корпораций.

Так, предложение о необходимости участия Президента Российской Федерации в системе управления ППК обусловлено следующими обстоятельствами.

Задачи и специфика деятельности, например, государственных корпораций "Росатом" и "Ростехнологии", требуют участия Президента Российской Федерации или его представителей в органах их управления. В соответствии с федеральными законами "Об использовании атомной энергии" и "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к исключительной компетенции Президента Российской Федерации отнесены:

- основные вопросы, связанные с правовым регулированием собственности на ядерные материалы, ядерные установки, пункты хранения, радиационные источники и радиоактивные вещества;

- определение основных направлений государственной политики в области использования атомной энергии;

- принятие решений по вопросам безопасности при использовании атомной энергии.

В отношении роли и места Президента Российской Федерации в управлении ППК, участвующей в осуществлении военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (далее - ВТС), следует обратить внимание на следующие обстоятельства.

В созданную в Российской Федерации систему ВТС, в основе которой лежит принцип исключительной компетенции Президента Российской Федерации, интегрирована Государственная корпорация "Ростехнологии" (далее - Корпорация), которая, как организация, выполняющая системообразующие функции, обеспечивает реализацию в соответствии с решениями Президента Российской Федерации государственной политики в области ВТС:

- руководство государственным посредником - ОАО "Рособоронэкспорт" (Корпорации переданы акции государственного посредника, решение о создании которого принимает Президент Российской Федерации и оказание содействия деятельности которому является функцией Корпорации, Президент Российской Федерации вправе наделить Корпорацию дополнительными полномочиями в отношении государственного посредника);

- управление 11 организациями - субъектами ВТС, входящими в Корпорацию (что составляет более половины всех субъектов ВТС);

- представительство в иностранных государствах (в настоящее время в интересах всех субъектов ВТС и других российских организаций в 50 странах в составе дипломатических представительств государства созданы аппараты представителей Корпорации).

Все это в совокупности определяет роль Корпорации (и, в случае преобразования, будущей ППК), как ключевого элемента системы ВТС. Соответственно, в отношении юридического лица, занимающего указанное место в системе ВТС, должны быть сохранены значимые полномочия Президента Российской Федерации, аналогичные тем, которым в настоящее время обладает Президент Российской Федерации в отношении Корпорации, в том числе назначение генерального директора и формирование наблюдательного совета.

Вышеназванные особенности организации деятельности государственных корпораций "Росатом" и "Ростехнологии" в специфических сферах, в которых законодательно установлена президентская вертикаль управления, обуславливают непосредственное участие Президента Российской Федерации и в управлении ППК, которые, как представляется, могут быть созданы на основе этих государственных корпораций.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности не поддерживает принятие в первом чтении проекта федерального закона N 252441-6 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенного Правительством Российской Федерации, и рекомендует Комитету Государственной Думы по собственности вернуть его на доработку в соответствии с пунктом "а" части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы.

Председатель Комитета Государственной Думы по промышленности

С.В. Собко