Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству по проекту федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
по проекту федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации 26 марта 2013 года.

Законопроект направлен на изъятие из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК Российской Федерации) процессуального порядка рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений, и сосредоточение процедуры их рассмотрения в специальном процессуальном кодексе - Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации.

ГПК Российской Федерации регламентирует порядок рассмотрения судами споров, возникающих из применения материальных норм частного права (гражданского, семейного и т.п.) субъектами, которые приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах, наделены равными процессуальными правами и обязанностями. В то же время в публичных правоотношениях отсутствует равенство субъектов, поскольку с одной стороны выступает всегда более сильный субъект - публичное образование (например, орган государственной власти или должностное лицо), зачастую имеющее возможность применения в отношении гражданина мер принуждения, а с другой стороны - обычный гражданин или юридическое лицо.

Этим диктуется необходимость наделения одной из сторон большими правами, а другой - обязанностями, что частично реализовано в ГПК Российской Федерации, однако требует дальнейшего развития и совершенствования.

Законопроект содержит принципы судопроизводства по административным делам, перечень дел, относящихся к административным, вводит понятие "административная процессуальная правоспособность" и "административная процессуальная дееспособность", которые значительно отличаются от понятий "правоспособность" и "дееспособность", установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Проект устанавливает подсудность и подведомственность административных дел, порядок судопроизводства, принятия решения, обжалования принятых решений. Им предусмотрены современные технологии судопроизводства и модели коммуникаций в обществе и государстве (например, допрос свидетеля с помощью систем видео-конференц-связи). В целях обеспечения в административном судопроизводстве состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу, делается отступление от принципа диспозитивности, характерного для рассмотрения судом гражданско-правовых споров, и закрепляется активная роль суда при рассмотрении дела - суд наделяется правом самостоятельно истребовать доказательства, выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований и т.д.

Такую направленность проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует признать позитивной, поскольку она дает возможность в большей мере, чем это возможно в настоящее время, защиты прав и свобод граждан и, следовательно, развития гражданского общества.

Законопроект реализует назревшую необходимость выделения из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, давно дебатирующуюся в ученом мире.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации право граждан обжаловать все нормативные правовые акты Российской Федерации, действия (бездействие) всех органов государственной власти, лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, государственных гражданских служащих, различных общественных объединений, любых юридических лиц, должностных лиц органов, организаций и т.д. привели к включению в ГПК Российской Федерации специальной главы, посвященной порядку рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, содержащей принципы рассмотрения таких дел, отличающиеся (иногда кардинально) от принципов судопроизводства по рассмотрению гражданско-правовых споров.

Например, по делам, вытекающим из публичных правоотношений, суд не вправе принять заочное решение, обязанность доказывания по таким делам лежит на государственном органе, должностном лице, чьи действия (бездействие) оспариваются. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, а также может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до одной тысячи рублей (статьи 246, 249 ГПК РФ).

Стремительно развивающиеся публичные правоотношения, диктующие в определенных случаях применение к гражданам неких мер принуждения, не вызванных совершением ими административного правонарушения или уголовно-наказуемого деяния, привели к тому, что процедура применения таких мер также была закреплена в ГПК Российской Федерации. Это не вполне соответствует духу гражданского процесса, направленного на урегулирование порядка рассмотрения судом гражданско-правовых споров между гражданами, гражданами и юридическими лицами, правосудие в котором осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Особенности судопроизводства, предусмотренные главами ГПК Российской Федерации 26.1 "Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении", 26.2 "Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", 35 "Принудительная госпитализация гражданина в психиатрический стационар и принудительное психиатрическое освидетельствование" частично тяготеют к принципам судопроизводства по делам об административных правонарушениях.

Например, такие заявления должны быть поданы в суд в течение 48 часов с момента помещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение, или помещения гражданина в стационарное психиатрическое учреждение и так далее. Все эти дела подлежат рассмотрению судом не позднее 5 дней со дня поступления в суд с обязательным участием прокурора. Имеются и другие особенности рассмотрения таких дел.

Совмещение в одном Кодексе разных принципов рассмотрения дел перестало быть приемлемым, что и повлекло внесение рассматриваемого законопроекта.

Вместе с тем, проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не свободен от недочетов, которые нуждаются в дополнительном обсуждении.

Возможно, имеет смысл упростить наименование сторон, приблизив их к имеющимся наименованиям сторон в гражданском процессе - истец, ответчик или заявитель и т.д., остановиться на одном определении сторон в административном судопроизводстве - "стороны" или "лица, участвующие в административном деле", использующиеся в законопроекте параллельно. Следует дополнительно обсудить положение законопроекта, устанавливающее обязанность суда рассматривать на территории Российской Федерации административные дела в процессуальном порядке, предусмотренном международным договором (статья 2), а также о том, что пояснения специалиста не являются доказательством по административному делу (статья 171). Требует некоторого уточнения предлагаемый законопроектом порядок судебного разбирательства и судебных прений.

По законопроекту имеются и другие замечания, не изменяющие его концепции, которые могут быть обсуждены и учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству - соисполнитель поддерживает концепцию законопроекта.

Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации поддерживают законопроект, высказывая ряд замечаний, в основном касающихся распределения подсудности административных дел между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Считают, что распределение компетенции по рассмотрению административных дел между судами общей юрисдикции и арбитражными делами требует дальнейшей детальной проработки для исключения неопределенности в этом вопросе, а также возможности недобросовестной стороны инициировать повторное рассмотрение дела судом иной юрисдикции.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы поддерживает законопроект, также высказывая ряд замечаний, не носящих концептуального характера.

Учитывая изложенное, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думы принять его в первом чтении.

Утверждено на заседании Комитета 13 мая 2013 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин