Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству на проект N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" (регулирование порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства), внесенный Президентом Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
на проект N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации"
(регулирование порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства),
внесенный Президентом Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проект N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" (регулирование порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства), внесенный Президентом Российской Федерации (далее - законопроект), согласно пояснительной записке подготовлен в целях реализации положений статьи 46 (части 1 и 2), статьи 118 (часть 2), статьи 126 Конституции Российской Федерации, а также статьи 1 (часть 3), статьи 19 (часть 1) Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьи 4 (части 1 и 2) и статьи 9 (часть 1), статьи 17 (часть 2) и статьи 34 (часть 1) Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" посредством регулирования порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства.

Законопроектом предлагается выделить из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и объединить в рамках нового кодекса нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству (соисполнитель), рассмотрев в пределах своих полномочий указанный законопроект, сообщает следующее.

Согласно статье 1 законопроекта Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Также в статье 1 законопроекта дается полный перечень категорий дел, которые надлежит рассматривать судам общей юрисдикции в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Вместе с тем, представляется неясным по каким причинам дела о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина, дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок включены в проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Непонятно какие административные элементы присущи указанным категориям дел. Неслучайно в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации глава, посвященная принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительному психиатрическому освидетельствованию (глава 35) структурно расположена в подразделе IV "Особое производство", а не в подразделе III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений".

Что же касается дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, то следует отметить, что в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации глава, посвященная производству по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок расположена в подразделе II ("Исковое производство") раздела II "Производство в суде первой инстанции"), а в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации глава, посвященная указанной категории дел, расположена в разделе IV "Особенности производства в арбитражном суде по отдельным категориям дел". Таким образом, можно сделать вывод о том, что в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок относится к исковому производству, а в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации выделена как отдельная категория дел.

Кроме того, стоит отметить, что в Постановлении от 19 июля 2011 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части первой статьи 244.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.Ю. Какуева" Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что институт компенсации за нарушение судопроизводства в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок является вспомогательным к общегражданскому порядку возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов , в том числе судов. Не стоит отрицать специальный характер дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Спецификой указанной категории дел обусловливается снижение активной роли другой стороны процесса, в частности Российской Федерации, интересы которой согласно части 9 статьи 3 Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" представляет Министерство финансов Российской Федерации или иной соответствующий финансовый орган. Указанные органы в силу объективных причин, как правило, не имеют возможности ссылаться в обоснование своих возражений против заявленных требований на какие-либо обстоятельства, не отраженные в материалах дела, чем обусловливаются особенности участия в процессе по делам этой категории государства в лице указанных органов, которые определяются в названном Федеральном законе и главе 22.1 ГПК Российской Федерации как заинтересованные лица, а также лица, привлеченные к участию в деле. Их фактический процессуальный статус, соответственно, отличается от процессуального статуса ответчика в обычном исковом производстве. Но, это не дает оснований относить дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок к делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Таким образом, отнесение дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина, дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок к делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений является ошибочным.

Статьей 213 проекта Кодекса административного судопроизводства предусматриваются меры предварительной защиты по административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта. Так согласно положению указанной статьи принятие мер предварительной защиты по административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта не допускается. Вместе с тем суд вправе запретить применение оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца.

Стоит отметить, что данная норма содержит противоречие, с одной стороны, она запрещает принимать меры предварительной защиты по административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта, с другой - допускает.

Необходимо также отметить, что 21 декабря 2006 года N 555-О Конституционный Суд Российской Федерации вынес определение "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Половцева Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав частью седьмой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин И.Н. Половцев оспаривал конституционность части 7 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении N 555-О высказал свою позицию по указанному вопросу. Так Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что одним из конституционно значимых принципов, присущих гражданскому судопроизводству, является принцип диспозитивности, который означает, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, имеющих возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом.

Вместе с тем принцип диспозитивности, значимый и при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, может быть, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июля 2004 г. N 15-П по делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 АПК Российской Федерации, ограничен в силу специфики публично-правового спора, но только в тех случаях, когда природа спорного публичного правоотношения не предполагает возможность свободного распоряжения субъективным материальным правом.

Так, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть третья статьи 246); суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (часть четвертая статьи 246); обязанности по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений, распределены иным, нежели для дел искового производства, образом (статья 249); отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (часть третья статьи 252).

С учетом специфики дел об оспаривании нормативных правовых актов, которые обеспечивают публично-правовую потребность государства в исключении незаконного нормативного правового акта из сферы правового регулирования тех или иных правоотношений, невозможность приостановления действия нормативного правового акта в качестве обеспечительной меры (перечень таких мер установлен в статьях 139 и 140 ГПК Российской Федерации главным образом с целью защиты частных интересов лиц, обратившихся в суд за защитой своего субъективного материального права) не может считаться нарушением конституционных прав граждан.

Таким образом, по мнению Комитета, введение нормы, позволяющей суду запрещать применение оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца является недопустимым.

Законопроектом предусмотрено обязательное ведение гражданами ряда административных дел с участием представителя. Так дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые в Верховном Суде Российской Федерации, верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа, граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут только через представителя, что, по мнению Комитета, ухудшает положение граждан, затрудняет доступ к правосудию.

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству поддерживает принятие в первом проекта N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" (регулирование порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства) с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников