Заключение Счетной палаты РФ от 24 мая 2013 г. N ЗСП-13/15-10 на проект федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 24 мая 2013 г. N ЗСП-13/15-10
на проект федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций"

Досье на проект федерального закона

1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и решением Совета Государственной Думы от 26 апреля 2013 г. N 92.

Проект федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" (далее - законопроект), внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, предлагает установить в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы о предоставлении бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности.

Также законопроектом предлагается уточнить положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о предоставлении государственным (муниципальным) учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, о федеральной адресной инвестиционной программе.

Кроме того, законопроектом предусматривается внести изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в федеральные законы от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", устанавливаются переходные положения.

2. По законопроекту имеются следующие замечания и предложения.

Законопроект (пункт 2 статьи 1) предлагает дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации новой статьей 78.2, в соответствии с которой бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям в бюджетах могут предусматриваться субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности и на приобретение объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности. Предоставление таких субсидий предусматривается с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у этих учреждений и предприятий, и уставного фонда указанных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) отмечает, что в пояснительной записке к законопроекту не содержится подробных обоснований закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений о предоставлении указанным организациям субсидий на осуществление капитальных вложений.

Частью 4 новой статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление указанных субсидий предлагается осуществлять в соответствии с соглашениями, заключаемыми между получателями бюджетных средств, предоставляющими субсидии, и бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями. Помимо этого устанавливаются основные требования к содержанию указанного соглашения.

Счетная палата отмечает, что отдельные требования, устанавливаемые законопроектом к содержанию соглашения о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений, нуждаются в дополнительном рассмотрении.

Так, законопроектом предусматривается закрепить в соглашении в качестве обязательного условие о соблюдении автономными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями при использовании субсидий положений законодательства о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд в отношении бюджетных учреждений. Представляется, что нормы о соблюдении автономными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями законодательства о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд целесообразно установить в соответствующем законодательстве.

Также одним из условий соглашения предлагается установить обязанность автономных учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий по открытию лицевых счетов в органах Федерального казначейства (финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) для учета операций по получению и использованию субсидий. Полагаем, что такое условие не в полной мере согласуется с положениями Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", предусматривающими право автономных учреждений открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

3. В новой редакции статьи 79 и новой статье 79.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 1 законопроекта) предлагается уточнить нормы о предоставлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в отношении бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Так, часть 1 статьи 79 предлагает закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации положение, в соответствии с которым объекты капитального строительства, созданные в результате осуществления бюджетных инвестиций, и (или) объекты недвижимости, приобретенные в результате осуществления бюджетных инвестиций, закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за указанными организациями.

При этом указанное закрепление предусматривается с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у этих учреждений и предприятий, или уставного фонда указанных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Кроме того, предлагается установить, что государственный орган, осуществляющий полномочия собственника в отношении созданного (приобретенного) имущества, вправе принять иное решение, связанное с распоряжением объектом. Полагаем, что указанная норма о праве собственника созданного (приобретенного) имущества принимать иное решение, связанное с распоряжением объектом, представляется неоднозначной и требует дополнительной конкретизации.

4. Законопроектом (пункты 2 и 3 статьи 1) одним из условий соглашений о предоставлении субсидий и о передаче полномочий предлагается в части 4 новой статьи 78 и части 4 новой редакции статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации установить положение о праве органов государственного (муниципального) финансового контроля на проведение проверок соблюдения бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями условий заключенных соглашений.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту вместо слов "статьи 78" следует читать "статьи 78.2"

Счетная палата полагает необходимым исключить данную норму из законопроекта, поскольку Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" (статья 15) предусмотрено осуществление Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) в отношении федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий. В части соблюдения условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении юридических лиц, за исключением в том числе федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий.

Принятый в первом чтении проект федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" (новая статья 266) предусматривает аналогичные нормы.

5. Кроме того, Счетная палата полагает необходимым отметить следующее.

5.1. В соответствии с абзацем первым пункта 1 новой редакции статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 1 законопроекта) в бюджетах могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства.

Следует отметить, что в Федеральном законе "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (статья 1) капитальные вложения определяются как "инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты".

В связи с этим представляется целесообразным абзац первый пункта 1 статьи 79 изложить в следующей редакции:

"1. В бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ, могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, которые находятся (будут находиться) в государственной (муниципальной) собственности, и (или) на приобретение объектов недвижимости в государственную (муниципальную) собственность в соответствии с решениями, указанными в пунктах 2 и 3 настоящей статьи.".

5.2. Частью 3 новой статьи 78.2 и частью 3 новой редакции статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 1 законопроекта) в качестве критерия выбора органа, уполномоченного на принятие решения о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений или об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, устанавливается сметная стоимость объекта капитального строительства. Данное обстоятельство предполагает наличие проектно-сметной документации на этапе принятия такого решения.

При этом в абзаце втором части 4 статьи 78 и абзаце четвертом части 4 статьи 79 содержатся положения, допускающие использование предполагаемой (предельной) стоимости объекта капитального строительства (вместо сметной стоимости) при заключении соглашений о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений или о передаче на безвозмездной основе полномочий государственного (муниципального) заказчика, то есть после принятия указанных выше решений. Полагаем, что редакция предлагаемых законопроектом указанных статей Бюджетного кодекса Российской Федерации требует уточнения.

5.3. Частью 3 новой статьи 78 и частью 3 новой редакции статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 1 законопроекта) предусмотрено наделение главных распорядителей бюджетных средств правом принятия решений о предоставлении субсидий и инвестиций в объекты капитального строительства сметной стоимостью до 1,5 млрд. рублей в случаях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.

Представляется целесообразным дополнительно рассмотреть предлагаемые законопроектом пределы сметной стоимости объектов капитального строительства, поскольку результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, показывают, что документы, наделяющие главных распорядителей средств федерального бюджета соответствующими правами по использованию бюджетных средств в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств, зачастую не позволяют исключить приоритет ведомственных интересов по отношению к государственным интересам, что не способствует повышению эффективности использования бюджетных средств.

5.4. Счетная палата полагает целесообразным часть 1 статьи 79.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта (пункт 4 статьи 1) изложить в следующей редакции:

"1. Осуществление бюджетных инвестиций из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в объекты, которые не относятся (не могут быть отнесены) соответственно к государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, не допускается".

5.5. Пункт 5 статьи 1 законопроекта предлагает изложить в новой редакции статью 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающуюся федеральной адресной инвестиционной программы. Предусматривается установить, что направление бюджетных инвестиции в объекты капитального строительства и на приобретение объектов недвижимости государственной собственности Российской Федерации, а также предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, и субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации и софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) осуществляются за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

Полагаем, что это потребует внесения изменений в Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. N 716.

Счетная палата отмечает, что в составе материалов к законопроекту не представлен перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с законопроектом.

ГАРАНТ:

Нумерация подпунктов приводится в соответствии с источником

5.7. Статья 3 законопроекта предлагает внести изменения в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и установить норму о передаче полномочий государственного (муниципального) заказчика по размещению заказов, заключению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов бюджетным автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям.

Принимая во внимание, что такая норма содержится в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (статья 15), и в соответствии с этим законом Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" с 1 января 2014 года утрачивает силу, Счетная палата полагает необходимым исключить статью 3 из законопроекта.

6. Счетная палата полагает, что законопроект может быть принят Государственной Думой в первом чтении с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем Заключении.

Председатель

С.В. Степашин