Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" - внесен Правительством Российской Федерации (шестой созыв) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" - внесен Правительством Российской Федерации
(шестой созыв)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект направлен на уточнение порядка осуществления капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации дополняется новой статьей, устанавливающей порядок предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности и на приобретение объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности. Уточняется порядок реализации бюджетных инвестиций (капитальных вложений) в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности. Также законопроектом предусматривается возможность передачи на основании соглашений органами государственной власти, органами управления внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, осуществляющими функции и полномочия учредителей или права собственника имущества, бюджетным и автономным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям полномочий государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов по осуществлению бюджетных инвестиций в объекты соответствующей собственности. При этом законопроектом уточняется, что указанные субсидии и бюджетные инвестиции могут направляться не только на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, как это предусмотрено в настоящее время, так и на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность.

В связи с указанными положениями законопроекта, соответствующие изменения вносятся в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

По мнению Комитета, закрепление на законодательном уровне указанных способов финансового обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, приобретения зданий, сооружений будет способствовать повышению эффективности осуществления бюджетных инвестиций в указанные объекты.

Вместе с тем, к указанному законопроекту имеется ряд замечаний.

Законопроектом предусматривается предоставление субсидий и направление бюджетных инвестиций на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства и приобретение объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности. При этом однозначно непонятно соотношение указанных объектов с понятием "объекты государственной и муниципальной собственности", также используемым в тексте законопроекта. Следует также отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации и иных федеральных законах содержание понятие "объекты государственной и муниципальной собственности" не раскрывается.

Кроме того, представляется не совсем корректной формулировка "приобретение объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности", поскольку, исходя из контекста законопроекта, речь идет о приобретение объектов недвижимости в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образования, а не объектов, находящихся на момент приобретения в собственности публично-правовых образований.

Следует также отметить, что согласно статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

Таким образом, предусмотренные законопроектом порядки предоставления субсидий и осуществления бюджетных инвестиций на приобретение объектов недвижимости будут распространяться не только на случаи приобретения в государственную или муниципальную собственность зданий, сооружений, но и на приобретение, например, воздушных и морских судов, относящихся к недвижимости. Учитывая вышеизложенное, по мнению Комитета, данное положение нуждается в дополнительном обсуждении.

Необходимо также уточнить используемые в законопроекте понятие "договор о строительстве (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническом перевооружении)". Во-первых, учитывая, что законопроектом устанавливаются отдельные требования к условиям такого договора, права сторон договора, в том числе на возмещение ущерба при изменении его условий, целесообразно уточнить, какой конкретно договор о строительстве имеется в виду в законопроекте, учитывая, что Гражданским кодексом Российской Федерации указанный вид договора не предусмотрен.

Во-вторых, реставрация является только одним из видов работ по сохранению объекта культурного наследия. Согласно пункту 1 статьи 40 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" сохранение объекта культурного наследия - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор. В Градостроительном кодексе Российской Федерации в отношении объектов культурного наследия понятие "реконструкция" не применяется, а используется терминология "в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта".

Новой редакций статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается возможность передачи на основании соглашений органами государственной власти, органами управления внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, осуществляющими функции и полномочия учредителей или права собственника имущества, бюджетным и автономным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям полномочий государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов по осуществлению бюджетных инвестиций в объекты соответствующей собственности (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию объектов государственной (муниципальной) собственности).

В связи с этим целесообразно отметить следующее. Во-первых, в соответствии со статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации правом на обращение в уполномоченный орган за получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обладает только застройщик. Понятие "государственный (муниципальный) заказчик" и "застройщик" используется в разных федеральных законах, имеют различную правовую природу и их функции могут реализовываться разными лицами. Учитывая вышеизложенное, представляется не обоснованным в соглашении о передаче полномочий государственного (муниципального) заказчика по заключению государственных (муниципальных) контрактов, регулировать вопросы передачи функций застройщика. Указанный вопрос должен регулироваться Градостроительным кодексом Российской Федерации, особенно учитывая, что законопроектом предлагается относить учреждения и предприятия, с которыми заключены указанные соглашения, к застройщикам.

Во-вторых, в целом не понятно, почему исключается возможность государственных и муниципальных учреждений, предприятий, которым фактически передаются все полномочия по заключению государственных и муниципальных контрактов, их исполнению, в том числе в части приемки выполненных работ по строительству, реконструкции, получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Вместе с тем, указанное разрешение во многом носит технический характер, не приводит к автоматическому возникновению права собственности на объект и согласно части 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации. В пояснительной записке причины исключение такого полномочия также не приводятся.

Учитывая вышеизложенное, указанное положение законопроекта нуждается в дополнительной проработке.

Кроме того, в связи с возможностью передачи полномочий по заключению государственных (муниципальных) контрактов бюджетным и автономным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям законопроектом соответствующие изменения вносятся в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Вместе с тем, согласно статье 6 законопроекта он вступает в силу с 1 января 2014 года. В соответствии со статьей 113 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" с 1 января 2014 года Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" признается утратившим силу.

Учитывая вышеизложенное, внесение поправок в указанный федеральный закон представляется избыточным.

Законопроектом предусматривается также внесение изменений в статью 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части уточнения понятия "застройщик". Так, предлагается понимать под застройщиком лицо, обеспечивающее строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта не только на принадлежащем ему земельном участке, но и "на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика".

Исходя из предлагаемой формулировки следует, что застройщиком также будет являться бюджетное или автономное учреждение, государственное или муниципальное унитарное предприятие, в случае осуществления строительства, реконструкции на принадлежащем ему земельном участке, если с ним заключено соглашение о передаче полномочий государственного (муниципального) заказчика.

Следует отметить, что бюджетное или автономное учреждение, государственное или муниципальное унитарное предприятие будет в любом случае с точки зрения законодательства о градостроительной деятельности являться застройщиком, в случае строительства на принадлежащем ему земельном участке, независимо от того передали ему полномочия государственного (муниципального) заказчика или орган государственной власти (орган местного самоуправления) самостоятельно заключает контракт на строительство объекта капитального строительства.

По мнению Комитета, предлагаемое законопроектом изменение связано с тем, что на практике нередко происходит смешение понятий "государственный и муниципальный заказчик", "заказчик" как сторона договора строительного подряда и "застройщик". Вместе с тем, указанные понятия имеют разное правовое значение и разные сферы применения.

Так, с позиции законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд государственный (муниципальный) заказчик - лицо, которое вправе от имени публично-правового образования заключать государственный (муниципальный) контракт, финансирование которого будет осуществляться за счет бюджетных средств, которое вправе принимать на себя бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (статья 4 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", статья 3 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

Застройщик - правообладатель земельного участка, который обеспечивает самостоятельно или с привлечением третьих лиц (в том числе и через технического заказчика) выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации и собственно строительство, реконструкцию объектов капитального строительства на таком земельном участке.

Учитывая, что законопроектом решается только задача расширения способов финансового обеспечения осуществления капитального строительства за счет передачи указанным учреждениям, предприятиям полномочий государственных (муниципальных) заказчиков по заключению контрактов для строительства на принадлежащих им земельных участков, поправки в Градостроительной кодекс Российской Федерации в части изменения понятия застройщика не требуется.

Вместе с тем, следует отметить, что целесообразно урегулировать взаимоотношения государственного (муниципального) заказчика и застройщика, в случае если они являются разными лицами. Поскольку именно застройщик обладает правом получения разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, и несвоевременное осуществление им предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации полномочий может привести к нарушению сроков исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

Частично этот вопрос решается абзацами третьим - четвертым статьи 2 законопроекта, предусматривающим для получения разрешения на строительство объекта на земельном участке, принадлежащем автономному, бюджетному учреждению, государственному или муниципальному унитарному предприятию, в случае, если строительство осуществляется на основании государственного (муниципального) контракта, заказчиком по которому является орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставление соглашения о проведении реконструкции. Такое соглашение должно заключаться между указанным учреждением, предприятием и органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Комитет поддерживает идею заключения такого соглашения в целях урегулирования взаимоотношений указанных сторон. Вместе с тем, отмечает следующее.

Во-первых, заключение такого соглашения, и особенно его условия, не относятся к предмету регулирования законодательства о градостроительной деятельности, необходимость же его заключения иными федеральными законами не предусматривается. Представляется целесообразным случаи, порядок заключения такого соглашения, его условия закрепить в соответствующих федеральных законах, регулирующих правовое положение автономных и бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий. При этом, по мнению Комитета, следует предусмотреть заключение такого соглашения не только в случае реконструкции объекта капитального строительства, но и строительства.

Во-вторых, вопрос о необходимости предоставления такого соглашения для получения разрешения на строительство требует дополнительного обсуждения, поскольку разрешение на строительство в соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. При этом для выдачи разрешения на строительство не является важным вопрос об источниках финансирования строительства объекта. Более того, по общему правилу разрешение на строительство, в том числе и объектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, выдается органами местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения земельного участка.

На основании вышеизложенного, Комитет считает необходимым исключить статью 2 законопроекта.

Согласно части 2 статьи 5 законопроекта государственные (муниципальные) контракты на строительство (реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) объектов капитального строительства или приобретение объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности, заключенные до вступления в силу законопроекта бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, исполняются в соответствии с предусмотренными этими контрактами условиями.

Указанное положение законопроекта нуждается в уточнении, поскольку исходя из понятия заказчика, государственного (муниципального) заказчика действие Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не распространяется на случаи закупки товаров, работ, услуг автономными учреждениями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, а бюджетные учреждения заключают гражданско-правовые договоры, а не государственные (муниципальные) контракты.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям поддерживает принятие в первом чтении проекта федерального закона N 266899-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" при условии его доработки с учетом изложенных замечаний.

Председатель комитета

А.Ю. Русских