Пояснительная записка к проекту федерального закона N 612877-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 612877-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В ноябре 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 15 ноября 2010 г. N 296-ФЗ "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает отнесение туризма к вопросам совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти. 

Принятие этого закона позволяет разработать и внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), в которых должны быть конкретизированы полномочия регионов в сфере туризма. Законопроектом предусматривается дополнить Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" статьей 3.1, статьей 3.2, статьей 3.3. 

В статье 3.1 содержится перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области туризма и туристской деятельности. К ним относятся, в том числе, выработка и реализация государственной политики, формирование правовых основ единого туристского рынка Российской Федерации, защита прав и интересов российских туристов за пределами территории Российской Федерации, обеспечение безопасности туризма, разработка и реализация стратегий (концепций) развития туризма, а также государственных (федеральных целевых, отраслевых и иных) программ и другие положения.

Статья 3.2 содержит перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области туризма и туристской деятельности. Они касаются, в том числе, разработки и реализации региональных отраслевых программ, стратегий или концепций, обеспечения безопасности туризма, защиты прав и законных интересов российских туристов на территориях субъектов Российской Федерации, проведения аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников, продвижения региональных туристских продуктов и многих других вопросов, затрагивающих комплексную сферу туризма.

Данные положения корреспондируются статьям 2, 3 и 4 Федерального закона. Так, в соответствии со статьей 2 субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты в сфере туризма, не противоречащие федеральному законодательству. Согласно статье 3 Федерального закона государство (от имени которого, как известно, выступают не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации), признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития. Статьей 4 Федерального закона предусматривается, что государственное регулирование туристской деятельности осуществляется, в том числе путем разработки и реализации региональных программ развития туризма. 

В связи с предлагаемым законопроектом следует также отметить, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления наделены правом на создание условий для развития туристской деятельности. В статье 3.3 разъясняются права органов местного самоуправления в области туризма и туристской деятельности. 

В связи с тем, что в настоящее время проведение аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников законодательством Российской Федерации не предусмотрено, а во многих субъектах Российской Федерации уже введена аттестация вышеуказанных профессий с разными требованиями, предлагается в статье 1 Федерального закона дополнить понятия: экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников, и после слов "профессионально подготовленное" добавить слова ", прошедшее аттестацию". 

В статье 5 Федерального закона предлагается наименование изложить в новой редакции: "Статья 5. Стандартизация, классификация, аттестация в области туристской индустрии", а также дополнить ее частью третьей, в которой устанавливается, что "требования к экскурсоводам (гидам), гидам-переводчикам, а также к инструкторам-проводникам устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма", что позволит с 1 ноября 2012 года создать единые требования к аттестации вышеуказанных профессий на всей территории Российской Федерации.

Предлагается также в Федеральном законе изменить название "федерального органа исполнительной власти в сфере туризма" на "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере туризма", так как в настоящее время государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляют в пределах своих полномочий два органа власти: федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма (Минспорттуризм России) и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере туризма (Ростуризм). 

Таким образом, для развития туризма создана законодательная основа на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. Практически во всех субъектах Российской Федерации функционируют органы управления в сфере туризма. Однако, принятие данного проекта федерального закона позволит упорядочить функции этих органов власти, более четко определить полномочия как органов государственной власти Российской Федерации в области государственного регулирования туристской деятельности, так и субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. 

Принятие законопроекта будет способствовать развитию внутреннего и въездного туризма, продвижению и реализации туристского продукта, повышению экономического потенциала субъектов Российской Федерации и России в целом.

Принятие федерального закона не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Законопроект) не потребует дополнительных расходов из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроект поддерживается субъектами Российской Федерации, которыми также отмечается возможность реализации указанных в нем полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках действующего финансирования и без дополнительных расходов (письма из Алтайского края, Астраханской, Вологодской, Иркутской, Ленинградской, Нижегородской, Псковской, Смоленской, Тверской, Ярославской областей, г. Москвы, Республики Бурятия, Хабаровского края, Республики Кабардино-Балкария, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Хакасия и др.).

Указанные в законопроекте полномочия уже выполняются субъектами Российской Федерации. В настоящее время в Российской Федерации действуют 52 региональные программы в сфере развития туризма, 17 находятся в стадии разработки, финансируемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. 

Так, например, в Смоленской области в целях создания благоприятных условий для развития туризма принята областная целевая программа "Развитие внутреннего и въездного туризма в Смоленской области" на 2010-2012 гг. На реализацию мероприятий программы за 2010 год направлено - 56,642 млн. рублей, на 2011 год запланировано - 73,244 млн. рублей, на 2012 год - 264,513 млн. рублей.

В Ярославской области в рамках Областной целевой программы развития туризма и отдыха финансирование мероприятий программы только из областного бюджета в 2010 г. составило 10,362 млн. рублей, а запланированный на 2011 г. объём финансирования из областного бюджета составил 24,472 млн. рублей.

В Вологодской области в настоящее время реализуются областные целевые программы в сфере туризма: "Развитие внутреннего и въездного туризма в Вологодской области на 2009 - 2012 гг.", объем финансирования на период 2010 - 2012 гг. планируется в объеме 11,516 млн. рубле; "Великий Устюг - родина Деда Мороза" реализуется с 2004 г., за период с 2004 по 2010 гг. освоено 232,648 млн. рублей, на период 2011 - 2014 гг. планируемый объем финансирования - 32,220 млн. рублей. К тому же, в 16 муниципальных районах Вологодской области приняты и реализуются районные долгосрочные целевые программы по развитию туризма. 

В Республике Саха (Якутия) в 2009 г. принята и реализуется Стратегия развития туристской индустрии на период до 2025 г. На создание благоприятных условий для развития туризма из бюджета республики за 2009 - 2011 гг. выделено 58,159 млн. рублей.

В Республике Татарстан годовой объем финансирования расходов на развитие туризма составляет 13,0 млн. рублей.

В 14 субъектах Российской Федерации реализуются проекты особых экономических зон туристско-рекреационного типа.

Кроме того, с 2011 года реализуется федеральная целевая программа "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 N 644) (далее - Программа). Общий объем средств федерального бюджета на реализацию Программы составляет 96 млрд. рублей.

В соответствии с Федеральным законом от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 132-ФЗ) государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем информационного обеспечения туризма.

Информационное обеспечение туризма, включая создание и обеспечение функционирования государственной системы информационного обеспечения туризма в Российской Федерации, содействие созданию и функционированию туристских информационных центров, а также органов администрирования предусмотрено перечнем мероприятий Программы.

Для решения "Задачи 3" Программы в течение всего срока ее реализации планируется развертывание информационно-пропагандистских кампаний, создание сетей информационных центров и пунктов, организация и проведение межрегиональных, общероссийских и международных выставок, форумов и иных мероприятий, направленных на создание положительного имиджа Российской Федерации как привлекательного направления для туристов.

В частности, для решения "Задачи 3 Программы "Продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках" необходимо осуществить следующие мероприятия:

проведение информационно-пропагандистской кампании и размещение социальной рекламы о туризме в Российской Федерации на телевидении, в электронных и печатных средствах массовой информации, а также с помощью наружной рекламы, проведение пресс-туров и обеспечение работы информационных центров и пунктов, создание конкурентоспособного цифрового контента и наполнение информационного ресурса.

Кроме того, для решения задач Программы по повышению качества туристских услуг и продвижению туристского продукта планируется реализовать проект создания автоматизированной информационной системы комплексной поддержки развития въездного и внутреннего туризма, обеспечивающей эффективное функционирование государственной информационной поддержки туризма в Российской Федерации, включающей в себя централизованный ресурс в сети Интернет о туристских возможностях Российской Федерации.

Для информационного обеспечения задач Программы необходима современная информационная система, которая обеспечивала бы как хранение и обработку значительных массивов информации туристской отрасли, так и предоставление сервисов для различных групп потребителей этой информации - туристов, представителей туристской индустрии, инвесторов и поставщиков туристско-рекреационных услуг и государственных заказчиков. Планируется создать базовый программно-технологический комплекс, ориентированный на предоставление государственных услуг, к которому в дальнейшем (вне мероприятий Программы) могут быть добавлены дополнительные сервисы, в том числе коммерческой направленности.

Таким образом, реализация предусмотренных Законопроектом полномочий по информационному обеспечению туризма, включая создание и обеспечение функционирования государственной системы информационного обеспечения туризма в Российской Федерации, содействие созданию и функционированию туристских информационных центров субъектами Российской Федерации возможно в рамках Программы и не повлечет возникновение дополнительных расходов из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Закон N 132-ФЗ к вопросам государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации относит содействие кадровому обеспечению в сфере туризма (ст. 4).

Реализация предусмотренных Законопроектом полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области туризма и туристской деятельности по содействию организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере туризма также не повлечет возникновение дополнительных расходов из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку Программа предусматривает реализацию ряда мероприятий, направленных на развитие системы подготовки кадров в сфере туризма, включая высшее и среднее профессиональное образование, повышение квалификации и переподготовку кадров индустрии туризма и гостеприимства. Указанные мероприятия будут проводиться в течение всего срока реализации Программы за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, включенных в Программу (Задача 2 Программы "Повышение качества туристских услуг"; раздел IV Программы).

Аналогичные нормы содержаться в Федеральном законе от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации":

Статья 6. Полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта:

8) организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области физической культуры и спорта;

Статья 8. Полномочия субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта:

8) организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области физической культуры и спорта.

Согласно ст. 4 Закона N 132-ФЗ государственное регулирование в данной области осуществляется, в том числе путем разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма.

Законопроект, закрепляя полномочия органов государственной власти Российской Федерации по разработке государственных программ в сфере туризма, определяет их виды - федеральные целевые, отраслевые целевые и иные, при этом разработка и реализация региональных программ отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Законом N 132-ФЗ к вопросам государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации относится также содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках (ст. 4).

В этой связи, Законопроект к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области туризма и туристской деятельности относит организацию и проведение всероссийских и межрегиональных мероприятий в сфере туризма, утверждение и реализацию календарного плана указанных мероприятий. 

В целях продвижения российского туристского продукта на отечественном и мировом рынках, а также популяризации проведения отдыха и досуга в России, необходим календарный план мероприятий в сфере туризма. Указанный план и соответствующие мероприятия корреспондируются с целями и задачами Закона N 132-ФЗ, а также поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о приоритетном развитии внутреннего и въездного туризма. Проведение данных мероприятий должны быть приурочены к памятным датам и событиям в сфере туризма.

Кроме того, в соответствии с Программой в течение всего срока ее реализации планируется развертывание информационно-пропагандистских кампаний, создание сетей информационных центров и пунктов, организация и проведение межрегиональных, общероссийских и международных выставок, форумов и иных мероприятий, направленных на создание положительного имиджа Российской Федерации как привлекательного направления для туристов (задача 3 Программы).

Указанные полномочия уже реализуются в рамках действующего финансирования, в том числе предусмотренного положениями нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, которыми определены и соответствующие финансовые средства (например, постановление Правительства Российской Федерации от 05.10.2010 N 795 "О государственной программе "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы", распоряжения Правительства Российской Федерации от 17.04.2012 N 493-р "Об утверждении плана основных мероприятий по проведению в Российской Федерации Года российской истории", от 06.02.2012 N 153-р "О плане основных мероприятий по подготовке и проведению празднования 1150-летия зарождения российской государственности" и др.) и не потребуют дополнительных расходов из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Следует отметить, что аналогичные полномочия предусмотрены в Федеральном законе от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации":

Статья 6. Полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта:

3) организация и проведение межрегиональных и всероссийских официальных физкультурных мероприятий;

Статья 8. Полномочия субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта:

3) организация и проведение региональных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий и межмуниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а именно:

а) установление порядка проведения региональных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий и межмуниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на территориях субъектов Российской Федерации;

б) утверждение и реализация календарных планов официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Законом N 132-ФЗ к вопросам государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации относится защита прав и интересов туристов, в том числе оказания им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности (ст. 4).

Законопроектом предусмотрено наделение соответственно федеральных органов государственной власти в сфере туризма и органов государственной власти в сфере туризма субъектов Российской Федерации полномочиями в части обеспечения безопасности туризма, защиты прав и законных интересов российских туристов на территориях субъектов Российской Федерации. 

В настоящее время на законодательном уровне введен механизм оказания экстренной помощи туристам в стране временного пребывания путем формирования компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма, предназначенного для оказания экстренной туристам (путем оплаты услуг по перевозке и/или размещению).

Правоприменительная практика обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации требует дальнейшего развития системы государственного управления безопасностью туризма, в том числе и ее правового регулирования, в целях максимального использования возможностей государства в вопросах обеспечения безопасности туристов, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан, пребывающих на территорию России.

Реализация полномочий по обеспечению безопасности туризма, защиты прав и законных интересов российских туристов на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется госслужащими субъектов Российской Федерации в рамках их основной деятельности и запланированного финансирования и не потребует дополнительных расходов из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется, в том числе путем классификации объектов туристской индустрии: гостиниц, пляжей и горнолыжных трасс (ст. 4 Закона N 132-ФЗ). 

Учитывая, что в настоящее время проведение аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников законодательством Российской Федерации не предусмотрено, законопроектом предлагается на всей территории Российской Федерации создать единые требования к аттестации указанных профессии, которые будут устанавливаться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма. 

В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации уже проводится аттестация вышеуказанных профессий с разными требованиями. В этой связи, введение данной нормы на законодательном уровне будет способствовать повышению качества и безопасности туристских услуг.

Законопроектом предлагается наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих, в том числе, гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи.

В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона N 132-ФЗ классификация объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, осуществляется аккредитованными организациями в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Аккредитация организаций, осуществляющих указанную классификацию, проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (данный Порядок утвержден приказом Минспорттуризма России от 15.12.2010 N 1351).

Классификация объектов туристской индустрии, являясь самостоятельным направлением государственного регулирования, отличается от таких форм технического регулирования, как стандартизация и сертификация услуг, в связи с чем, осуществление данной классификации регламентируется Законом N 132-ФЗ.

Данное положение соответствует также международным договорам Российской Федерации, согласно которым Российская Федерация обязана способствовать унификации классификации гостиниц, а также внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристских услуг (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки, 1 августа 1975 г.; ст. 2 Соглашения о сотрудничестве в области туризма, Ашгабат, 23 декабря 1993 г.; ст. 7 Соглашения о гуманитарном сотрудничестве государств - участников СНГ, Казань, 26 августа 2005 г.).

Реализация полномочий по аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туриндустрии, осуществляется госслужащими субъектов Российской Федерации в рамках их основной деятельности и запланированного финансирования и не потребует дополнительных расходов из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с Законом N 132-ФЗ государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках (ст. 4).

В целях создания благоприятных условий для развития туризма и туристской деятельности, Законопроектом предлагается отнести к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации содействие продвижению региональных туристских продуктов, имеющихся на территории субъектов Российской Федерации, на внутреннем и мировом туристских рынках, а также наделение органов местного самоуправления правом содействовать продвижению туристских продуктов, сформированных на территориях муниципальных образований, на внутреннем и мировом туристских рынках.

В соответствии с Федеральным законом от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, относятся создание благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации (ст. 26.3, 30.1).

В настоящее время субъекты Российской Федерации успешно реализуют данное полномочие, в том числе путем продвижения и популяризации туристских возможностей региона на внутреннем и мировом рынках (выставки, презентации, города-побратимы и т.д.). 

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к правам органов местного самоуправления, органов местного самоуправления муниципального района, а также органов местного самоуправления городского округа также отнесено создание условий для развития туризма (ст. 14.1, 15.1, 16.1).

Данные полномочия (права) реализуются указанными органами в рамках предусмотренного финансирования и не потребуют дополнительных расходов из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.