Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 октября 1998 г. N 56-Г98-14 Решение краевого суда о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Приморского края от 2 июня 1998 г. N 6-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 октября 1998 г. N 56-Г98-14

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 6 октября 1998 г. по кассационным жалобам Думы Приморского края и мэрии г. Владивостока на решение Приморского краевого суда от 24 июля 1998 г. дело по заявлению Ч.В.Н. о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Приморского края от 2 июня 1998 г. N 6-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края от 26 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту имеется в виду Закон Приморского края от 2 июня 1998 г. N 6-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края"

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Б.А., объяснения представителей мэрии г. Владивостока К.В.В. (доверенность от 02.07.98 г. N 1-3/1576) и И.Н.В. (доверенность от 09.01.98 г. N 1-3/31), заявителя Ч.В.Н., главы администрации Фрунзенского района г. Владивостока Г.В.А., главы администрации Первомайского района г. Владивостока С.С.С., главы администрации Ленинского района г. Владивостока Х.В.Д., главы администрации Советского района г. Владивостока К.В.В., председателя Муниципального комитета Фрунзенского района г. Владивостока С.А.Н., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Законом Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края г. Владивосток и пять его районов были определены в качестве административно-территориальных образований - муниципальными образованиями на территории Приморского края (пункт 2 ст. 5 и приложение N 2).

Законом Приморского края от 2 июня 1998 г. N 6-КЗ из пунктов 1 и 2 статьи 5 Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" были исключены слова "муниципальные образования".

Гражданин Ч.В.Н. обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона Приморского края от 2 июня 1998 г. N 6-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края", ссылаясь на то, что этим Законом в нарушение федерального законодательства созданы препятствия в осуществлении жителями г. Владивостока своего конституционного прав на местное самоуправление.

Решением Приморского краевого суда от 24 июля 1998 г. заявление Ч.В.Н. о признании недействительным Закона Приморского края от 2 июня 1998 г. N 6-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края от 26 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" была удовлетворена.

В кассационных жалобах Думы Приморского края и мэрии г. Владивостока поставлен вопрос об отмене решения суда, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения не усматривает.

Из материалов дела следует, что после принятия Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края", в соответствии с которым и сам г. Владивосток, и пять его районов были названы муниципальными образованиями, в которых должны были быть сформированы органы местного самоуправления, мэрия г. Владивостока в судебном порядке обжаловала абзацы 1 и 5 п. 2 ст. 5 этого Закона, ссылаясь на то, что краевым Законом нарушено право населения г. Владивостока, также имеющего статус муниципального образования, самостоятельно разрешать вопросы образования внутригородских муниципальных образований.

Решением Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 г., оставленным без изменения определением Судебной коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 1998 г., заявление мэрии г. Владивостока было оставлено без удовлетворения.

В обоснование этого решения суд сослался на то, что в соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По вопросам местного самоуправления субъектом Российской Федерации издаются законы, которые не должны противоречить федеральному законодательству о местном самоуправлении.

Административно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, поскольку эти вопросы, хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, которые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации население муниципального образования вправе решать самостоятельно.

В соответствии со ст.ст. 12 и 13 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" вопросы определения территорий муниципальных образований, а также порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Исходя из этих положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, суд сделал правильный вывод о том, что Законом Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" административно-территориальные единицы (муниципальные образования), в которых граждане могут реализовать своё конституционное право на местное самоуправление, определены правомерно.

В соответствии с ч. 2 ст. 55 ГПК РСФСР факты, установленные вступившим в законную силу решением суда по одному гражданскому делу, не доказываются вновь при разбирательстве других гражданских дел, в которых участвуют те же лица.

Состав лиц, принимавших участие в рассмотрении дела по жалобе мэрии г. Владивостока на Закон Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" полностью совпадает с составом лиц, участвующих в настоящем деле: Дума Приморского края, мэрия г. Владивостока и граждане, имеющие право на осуществление местного самоуправления в г. Владивостоке. Предмет спора по обоим делам также полностью идентичен.

Таким образом, выводы суда, изложенные в решении Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 г. и определении Судебной коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 1998 г. для данного дела имеют преюдициальное значение.

При таких обстоятельствах не подлежат доказыванию, как установленные вступившим в законную силу решением суда правомочность Думы Приморского края определить в краевом Законе не только административно-территориальные единицы Приморского края, но и территории муниципальных образований в Приморском крае;

правомерность определения территорий муниципальных образований Приморского края одновременно с определением административно-территориального деления Приморского края в одном Законе;

правомерность определения в качестве муниципальных образований г. Владивостока и его районов;

юридическое и фактическое существование пяти районов г. Владивостока, как административно-территориальных единиц Приморского края, в которых при наличии волеизъявления жителей районов и отсутствии Устава г. Владивостока, препятствующего созданию в районах муниципальных образований, могут быть сформированы органы местного самоуправления;

тот факт, что опрос жителей города в 1991 г. о целесообразности сохранения системы районных Советов народных депутатов не является препятствием к формированию районных органов местного самоуправления.

Доводы кассационных жалоб о том, что Закон Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" был принят с превышением полномочий Думы Приморского края, вопреки воле большинства жителей города, с нарушением ч. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", при рассмотрении настоящего дела во внимание быть приняты не могут.

В ч. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учётом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Эта норма предусматривает дополнительную гарантию для населения городов, имеющих внутригородское деление на районы, на осуществление местного самоуправления, и, в то же время, не может трактоваться как запрет определения внутригородских муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации в тех случаях, когда в силу объективных обстоятельств, отсутствия нормативной базы для реального формирования органов местного самоуправления в различных регионах, бездействия или прямого противодействия органов государственной власти и ранее сформированных органов местного самоуправления население фактически лишается возможности реализовать право на местное самоуправление.

Судом установлено, что в г. Владивостоке до настоящего времени не создан общегородской представительный орган местного самоуправления и не принят устав города. Население города лишено возможности в установленном ч. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядке реализовать своё право на решение вопросов об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий.

Включение районов г. Владивостока краевым законом в число муниципальных образований не являлось препятствием для осуществления местного самоуправления в городе, было произведено с учётом исторически сложившихся традиций и фактического существования в городе, имеющих отдельные от общегородских органы управления, суды, прокуратуры и иные районные структуры.

Законом Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" была устранена неопределённость в вопросе об определении территорий муниципальных образований в Приморском крае, не позволявшая до принятия этого закона сформировать районные органы местного самоуправления. В настоящее время эта неопределённость устранена.

С принятием этого Закона Дума Приморского края не только реализовала своё право определить территории муниципальных образований, в которых граждане могут реализовать своё конституционное право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, но выполнила свою конституционную обязанность перед избирателями по разрешению вопросов, отнесённых к компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации. То обстоятельство, что определение территорий, на которых осуществляется местное самоуправление в Приморском крае, является прямой обязанностью Думы Приморского края, вытекает из содержания ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Эта обязанность вытекает и из содержания Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в соответствии со ст.ст. 1 и 2 которого в случае, если представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял закон об определении территорий муниципальных образований, выборы в органы местного самоуправления в принудительном порядке назначаются судом, поскольку отсутствие местного закона, без которого невозможно проведение выборов в органы местного самоуправления является нарушением права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

При таких обстоятельствах произвольное исключение Думой Приморского края из Закона от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" норм, определяющих территории муниципальных образований Приморского края, суд обоснованно признал создающим препятствия в реализации конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и потому незаконным.

При рассмотрении дела правильно было принято во внимание то обстоятельство, что с принятием Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" в районах г. Владивостока начался процесс формирования органов местного самоуправления. Во Фрунзенском районе этот процесс уже полностью завершён: сформированы представительный и исполнительный органы местного самоуправления района, принят и зарегистрирован Устав Фрунзенского района г. Владивостока.

Вопреки федеральному законодательству, в соответствии с которым все органы местного самоуправления должны были быть сформированы ещё к концу 1996 г., в г. Владивостоке до настоящего времени не сформирован представительный орган местного самоуправления, не принят Устав города, полномочия мэра г. Владивостока истекли в июне 1998 г. В таких условиях у Думы Приморского края не было законных оснований изменять краевое законодательство о местном самоуправлении.

Довод кассационной жалобы мэрии г. Владивостока о том, что 27 сентября 1998 г. на проходивших выборах мэра г. Владивостока был произведён опрос жителей города по поводу целесообразности создания муниципальных образований в районах, который дал отрицательный результат, является неубедительным.

Во-первых, на выборах 27 сентября 1998 г. мэр г. Владивостока избран не был, что свидетельствует о негативном отношении избирателей к этим выборам;

во-вторых, из 381 240 зарегистрированных избирателей против создания муниципальных образований в районах высказались лишь 76 478 избирателей. Такие результаты опроса, призванного, по мнению мэрии г. Владивостока заменить местный референдум по столь важному для жизни г. Владивостока вопросу, никоим образом не могут быть оценены как волеизъявление большинства жителей города.

С учётом изложенного, руководствуясь п. 1 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 24 июля 1998 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Думы Приморского края и мэрии г. Владивостока - без удовлетворения.