Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 января 1998 г. N 56-Г98-3 Решение краевого суда об отказе в признании частично недействительным Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 января 1998 г. N 56-Г98-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 30 января 1998 г. по кассационной жалобе мэрии г. Владивостока на решение Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 г. дело по заявлению мэрии г. Владивостока о признании недействительными абзацев 1 и 5 п. 2 ст. 5 Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Б.А., объяснения представителей мэрии г. Владивостока И.Н.В. (доверенность N 1-3/31 от 09.01.98 г.) и К.В.В. (доверенность N 1-3/88 от 15.01.98 г.), представителя Думы Приморского края Ч.В.Н. (доверенность N 06-12-70 от 22.01.98 г.), представителя Администрации Приморского края Б.И.В. (доверенность N 11-43/2030), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К.Л.Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

мэрия г. Владивостока обратилась в суд с заявлением о признании недействительными абзацев 1 и 5 п. 2 ст. 5 Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края", ссылаясь на то, что Дума Приморского края неправомерно отнесла пять районов г. Владивостока к муниципальным образованиям, нарушив тем самым право населения г. Владивостока, также имеющего статус муниципального образования, самостоятельно разрешать вопросы образования внутригородских муниципальных образований.

Решением Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 г. заявление мэрии г. Владивостока было оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе мэрии г. Владивостока поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения не усматривает.

В соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По вопросам местного самоуправления субъектом Российской Федерации издаются законы, которые не должны противоречить федеральному законодательству о местном самоуправлении.

Административно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, поскольку эти вопросы, хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, которые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации население муниципального образования вправе решать самостоятельно.

В соответствии со ст.ст. 12 и 13 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" вопросы определения территорий муниципальных образований, а также порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Исходя из этих положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, следует признать правильным вывод суда о том, что Законом Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" административно-территориальные единицы (муниципальные образования), в которых граждане могут реализовать своё конституционное право на местное самоуправление, определены правомерно.

В ч. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учётом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Эта норма предусматривает дополнительную гарантию для населения городов, имеющих внутригородское деление на районы, на осуществление местного самоуправления, и, в то же время, не может трактоваться как запрет определения внутригородских муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации в тех случаях, когда в силу объективных обстоятельств, отсутствия нормативной базы для реального формирования органов местного самоуправления в различных регионах, бездействия или прямого противодействия органов государственной власти и ранее сформированных органов местного самоуправления население фактически лишается возможности реализовать право на местное самоуправление.

Судом установлено, что в г. Владивостоке, который в соответствии с Законом Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" наряду с пятью районами является муниципальным образованием, до настоящего времени не создан общегородской представительный орган местного самоуправления и не принят устав города. Население города лишено возможности в установленном ч. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядке реализовать своё право на решение вопросов об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий.

При таких условиях доводы мэрии г. Владивостока о том, что обжалуемым законом нарушается конституционное право населения города на самостоятельное решение внутригородских вопросов местного самоуправления, обоснованными быть признаны не могут. Включение районов г. Владивостока краевым законом в число муниципальных образований не является препятствием для осуществления местного самоуправления в городе, произведено с учётом исторически сложившихся традиций и фактически существующих районов в городе, имеющих отдельные от общегородских органы управления, суды, прокуратуры и иные районные структуры.

В том случае, если в уставе города, при принятии которого должно быть учтено мнение населения, впоследствии не будет предусмотрено районное деление г. Владивостока и наличие в нём внутригородских муниципальных образований, представительный орган местного самоуправления города в соответствии с ч. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" имеет возможность разрешить вопрос об упразднении районов как муниципальных образований. Вместе с тем, в будущем уставе г. Владивостока может быть предусмотрена и двухступенчатая система органов местного самоуправления как на уровне города, так и на уровне его районов. Установление такой системы органов местного самоуправления не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни федеральному законодательству о местном самоуправлении, ни Закону Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края". Наконец, в уставе города может быть установлено территориальное общественное самоуправление населения районов в соответствии со ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В любом из этих трёх случаев упразднение районных муниципальных образований должно происходить в порядке, который должен быть определён в уставе города, и с учётом мнения населения.

Доводы представителей мэрии г. Владивостока о том, что юридически районы в г. Владивостоке не существуют с момента принятия постановления мэра города N 328 от 14 марта 1994 г. о ликвидации пяти районов г. Владивостока (л.д. 24), в связи с чем у Думы Приморского края не было оснований вводить в этих районах местное самоуправление, являются необоснованными.

Даже при наличии нормативного акта, упразднившего районное деление г. Владивостока в законном порядке, определение Законом Приморского края районов города, как муниципальных образований, не нарушает ни норм федерального законодательства, ни норм Устава Приморского края, в ст. 67 которого закреплено право Приморского края в своём законе определять территории местного самоуправления, ни законных прав населения города.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду п. 2 ст. 53 Устава Приморского края

Вместе с тем, и юридически, и фактически районы в г. Владивостоке существуют до настоящего времени, что мэрией г. Владивостока не только не опровергнуто, но признано. Так при рассмотрении арбитражным судом дела N А51-43113/971-208 по иску ОАО "Компания содействия региональному процветанию", СП "Роско" к мэрии г. Владивостока и к администрации Фрунзенского района г. Владивостока о признании недействительным распоряжения о сносе строения и.о. мэра г. Владивостока М.Н.В. ссылался на то, что районная администрация является самостоятельным юридическим лицом, отвечающим по своим обязательствам в полном объёме; что постановление мэра г. Владивостока N 115 от 31 октября 1996 г. "О реализации постановления мэра г. Владивостока N 328 от 14 марта 1994 г." (и уж, тем более, само постановление N 328 от 14 марта 1994 г.) фактически исполнено не было.

Решением Ленинского районного суда г. Владивостока от 26 декабря 1996 г., оставленным без изменения определением судебной коллегией по гражданским делам Приморского краевого суда от 28 января 1997 г., действия и решения мэрии г. Владивостока, направленные на ликвидацию пяти районов города, признаны незаконными, поскольку изменение административно-территориального устройства города выходит за пределы компетенции исполнительного органа местного самоуправления.

Довод жалобы о том, что в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 марта 1997 г. по делу N 56-Г97-1 и от 5 сентября 1997 г. по делу N 56-Г97-6 было высказано мнение об отсутствии внутригородского деления г. Владивостока на районы, является необоснованным.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату определения СК гражданским делам Верховного Суда РФ N 56-Г97-1 следует читать как "от 5 сентября 1997 г."

При рассмотрении дела по заявлениям районных прокуроров г. Владивостока о назначении даты выборов в районные органы местного самоуправления Приморским краевым судом было установлено, что в Приморском крае была создана нормативно-правовая база, необходимая для проведения выборов в органы местного самоуправления, в связи с чем эти выборы не могли быть проведены на основании положений Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Вместе с тем, судом было отмечено то, что в вопросе о том, на каком уровне в г. Владивостоке будет создана система органов местного самоуправления, до принятия соответствующего краевого закона имеется неопределённость, не позволявшая до принятия этого закона сформировать районные органы местного самоуправления. В настоящее время эта неопределённость устранена.

На основании ст.ст. 329, 330 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 г. оставить без изменения, кассационную жалобу мэрии г. Владивостока - без удовлетворения.