Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 января 1999 г. N 72-Г98-4 О признании недействительной статьи 14 Закона Читинской области от 28 мая 1998 г. N 128-ЗЧО "Об областном бюджете на 1998 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 января 1999 г. N 72-Г98-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 19 января 1999 г. дело по заявлению Думы города Краснокаменска и Краснокаменского района к Читинской областной Думе о признании недействительными статей 8, 14, 18 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год" по кассационным жалобам Читинской областной Думы и Думы города Краснокаменска и Краснокаменского района на решение Читинского областного суда от 21 октября 1998 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.В.П., объяснение представителя Читинской областной Думы В.Л.Н., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Дума г. Краснокаменска и Краснокаменского района обратилась в суд с заявлением о признании недействительными статей 8, 14, 18 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год", мотивируя следующим.

Статью 14 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год", которой утвержден перечень защищенных текущих расходов областного бюджета на 1998 год, подлежащих финансированию в первоочередном полном объеме, заявитель просит признать недействительной в части не включения в перечень выплат ежемесячного пособия на ребенка, так как это противоречит п. 3 постановления Правительства РФ от 28 августа 1997 г. N 1089 "Об изменении порядка назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка".

Статью 8 Закона и приложение к ней N 1, которой утверждены на 1998 год нормативы отчислений от налогов в бюджеты муниципальных образований области, заявитель просит признать недействительной в части нормативов отчислений (в процентах), установленных для г. Краснокаменска, считая, что они необоснованно снижены, в результате чего прогнозируемая доходная часть бюджета г. Краснокаменска и Краснокаменского района от уровня 1997 года составляет 58,5%, что противоречит ст. 9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", поэтому заявитель считает, что должны применяться нормативные отчисления, действовавшие в 1997 году.

Статью 18 Закона, которой утверждена доля каждого района, города в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), заявитель просит признать недействительной в части доли (в процентах), утвержденной для г. Краснокаменска, считая, что она должна быть значительно больше и должна соответствовать числу получателей пособия на ребенка и льгот по Федеральному закону "О ветеранах".

Представители Думы г. Краснокаменска и Краснокаменского района в суде поддержали заявленные требования, ссылаясь на доводы, изложенные в заявлении, а также на то, что в результате непродуманных и незаконных решений по бюджету исполнительной и представительной властей области жители г. Краснокаменска и Краснокаменского района, в том числе получатели пособия на ребенка и ветераны оказались в бедственном положении.

Представители Читинской областной Думы и администрации Читинской области заявленные требования не признали, ссылаясь на то, что при принятии оспариваемого Закона Читинская областная Дума действовала в пределах полномочий, представленных ей Законом и в соответствии с Федеральным законодательством.

Читинский областной суд, рассмотрев данное дело в качестве суда первой инстанции, решением от 21 октября 1998 г. заявление Думы г. Краснокаменска и Краснокаменского района удовлетворил частично, признал недействительной ст. 14 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год" в части не включения в перечень защищенных статей текущих расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, выплат ежемесячного пособия на ребенка, а в удовлетворении требований Думы г. Краснокаменска и Краснокаменского района о признании недействительными ст.ст. 8, 18 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год" в части установления нормативов отчислений (в процентах) от налогов и доходов в бюджет г. Краснокаменска и в части определенной г. Краснокаменску доли (в процентах) в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований отказал.

В кассационной жалобе, поданной Читинской областной Думой, поставлен вопрос об отмене решения в части признания недействительной статьи 14 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год" о невключении в перечень защищенных статей текущих расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, выплат ежемесячного пособия на ребенка по тем основаниям, что суд неправильно применил нормы материального права и постановил в указанной части незаконное решение.

Дума г. Краснокаменска и Краснокаменского района в своей кассационной жалобе просит решение отменить в части отказа в удовлетворении ее заявления о признании недействительной ст. 8 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год", мотивируя тем, что суд неправильно определил юридически значимые обстоятельства и постановил решение в указанной части в противоречии с действующим законодательством.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения постановленного в соответствии с установленными в суде обстоятельствами и требованиями закона.

Отказывая заявителю в части требования о признании недействительными статей 8, 18 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год" суд правильно исходил из того, что оспариваемые статьи закона приняты Читинской областной Думой в пределах полномочий, представленных ей Законом и не противоречат действующему законодательству.

Этот вывод мотивирован, соответствует собранным по делу доказательствам и требованиям закона и оснований для признания его неправильным не установлено.

При этом суд обоснованно указал в решении, что по существу заявитель не согласен с методологией определения нормативов и размером последних, выделенных г. Краснокаменску, не оспаривая при этом правомочия областной Думы по установлению нормативов отчислений для муниципальных образований.

Налоги и доходы, нормативы отчислений по которым по г. Краснокаменску были снижены по сравнению с бюджетом области на 1997 год (налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, плата за природные ресурсы, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество с предприятий), местными налогами не являются и к собственным доходам местных бюджетов могут быть отнесены лишь в доле, закрепленной за местными бюджетами на постоянной основе, то есть являются регулирующими доходами.

В соответствии с п.п. 2, 4 статьи 9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 10 сентября 1997 г. установление нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые для этих целей разрабатывают и применяют единую методологию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Основополагающим принципом такой методологии является учет индивидуальных особенностей муниципальных образований.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "от 25.09.1997 г."

Пункт 5 статьи 7 вышеназванного Закона устанавливает, что размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованьями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованьями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых за постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года.

Таким образом, законодательство содержит лишь общие принципы методологии установления нормативов отчислений от регулирующих доходов; конкретная разработка методологии и определение нормативов отчислений для муниципальных образований отнесены к компетенции субъекта Российской Федерации. Учитывая эти требования закона, суд обоснованно указал, что субъект Российской Федерации в своей деятельности при установлении нормативов не ограничен какими-либо жесткими рамками и не лишен права в пределах переданного ему общего объема средств по федеральным налогам и закрепленных за ним средств по региональным налогам устанавливать нормативы отчислений с учетом индивидуальных особенностей муниципальных образований.

Примененное органами государственной власти Читинской области установление нормативов отчислений от регулирующих доходов по г. Краснокаменску не противоречит законодательству Российской Федерации, обязательные минимальные отчисления от регулирующих доходов, предусмотренные законодательством, были при определении нормативов учтены, что заявитель не оспаривает. Изменение нормативов по г. Краснокаменску по сравнению с 1997 годом объясняется ухудшением экономического положения области и регионов, в том числе г. Краснокаменска, что привело к уменьшению доходной части их бюджетов, определив нормативы отчислений. Учитывая данное обстоятельство, Читинская областная Дума действовала в пределах своих полномочий, с учетом индивидуальных особенностей муниципального образования и ситуации по области в целом.

Основан на материалах дела и вывод суда о том, что свои требования о признании недействительной статьи 8 Закона об областном бюджете на 1998 год заявитель аргументирует ссылкой на прогнозируемую им, а не реальную доходную часть своего бюджета на 1998 год, размер которой заявитель с достоверностью не подтвердил.

Статью 18 Закона о бюджете области на 1998 год заявитель просил признать недействительной в части доли в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований (ОФФПМО), определенной для г. Краснокаменска, считая что при установлении доли в процентах была применена методология, противоречащая законодательству, и Читинская областная Дума должна была исходить из фактического наличия в г. Краснокаменске и Краснокаменском районе ветеранов и лиц, получающих пособие на ребенка.

Кроме этого, как утверждал заявитель, уменьшению доли г. Краснокаменска в ОФФПМО способствовало принятие Читинской областной Думой Закона Читинской области "О государственном внутреннем долге Читинской области" (л.д. 50-56), которым предусматривается погашение внутреннего долга за счет части фонда финансовой поддержки. В то же время вопрос о признании недействительным названного Закона заявитель не ставил и требования его ограничены лишь несогласием с размером процентов доли г. Краснокаменска в ОФФПМО, который он считал заниженным.

Обсудив указанные доводы заявителя и принимая во внимание, что в соответствии с п. 4 статьи 9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 10 сентября 1997 г. установление доли (в процентах средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые для этих целей разрабатывают и применяют единую методологию в соответствии с законодательством Российской Федерации, суд обоснованно пришел к выводу, что разработанная органами государственной власти Читинской области методология установления доли (в процентах) муниципальных образований в ОФФПМО (л.д. 57-67) не противоречит законодательству Российской Федерации и общим принципам распределения средств фонда финансовой поддержки, изложенным в пунктах 3 и 4 статьи 10 вышеназванного Закона, согласно которым субъект Российской Федерации не ограничен перечнем факторов, подлежащих учету при распределении средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований и вправе учитывать любые факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Принцип распределения фонда финансовой поддержки, на котором настаивал заявитель, то есть пропорционально числу ветеранов и лиц, получающих пособие на ребенка, суд обоснованно отверг, указав, что он не основан на законе и неисполним ввиду ограниченности средств фонда, что не оспаривал и заявитель в суде. Фонд финансовой поддержки рассчитан не только на поддержку вышеназванных лиц, но и на другие нужды муниципальных образований.

Ссылка заявителя на целевой трансферт, выделенный Читинской области согласно статье 117 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" (приложение N 12), который, по мнению заявителя, почти полностью удовлетворяет нужды ветеранов и лиц, получающих пособие на ребенка, судом проверена и обоснованно признана несостоятельной.

В бюджете Российской Федерации речь идет о расходах, учтенных при расчете сумм финансовой помощи субъектам Российской Федерации на реализацию Федерального закона "О ветеранах" и Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", что предполагает взаимозачеты бюджетов, учет задолженности по данным выплатам и т.д. и не означает непосредственного перечисления всех указанных сумм субъекту Российской Федерации, что в суде и подтвердили представители Читинской областной Думы.

Кроме того, фонд финансовой поддержки области состоит не только из трансферта, но и других поступлений и отчислений. Процент доли г. Краснокаменска в фонде, который оспаривает заявитель, рассчитан с учетом всех средств фонда, а не только трансферта; требования о признании недействительными решений и законов органов власти Читинской области, которые привели к уменьшению средств фонда, Дума г. Краснокаменска и Краснокаменского района не заявляет.

Соответствует собранным по делу доказательствам и требованиям закона решение суда и о признании недействительной ст. 14 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год" в части не включения в перечень защищенных статей текущих расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, выплат ежемесячного пособия на ребенка. Признавая правовой акт в указанной части недействительным, суд правильно исходил из того, что он противоречит действующему законодательству. Установлено, что статьей 14 Закона Читинской области "Об областном бюджете на 1998 год" был утвержден перечень защищенных текущих расходов областного бюджета на 1998 год, подлежащих финансированию в первоочередном полном объеме. В данный перечень не включены выплаты ежемесячного пособия на ребенка, отсутствует указание о защищенности данных выплат и в других статьях бюджета, что противоречит п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 г. N 1089 "Об изменении порядка назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка", в котором субъекты Российской Федерации обязываются предусматривать в перечне защищенных статей текущих расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, бюджетов субъектов Российской Федерации, средства на обеспечение выплаты ежемесячного пособия на ребенка органами социальной защиты населения.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона Российской Федерации "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" от 19 мая 1995 г. установление порядка назначения и выплаты указанных государственных пособий отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации. Суд обсудил довод представителя Читинской областной Думы об отсутствии указания о защищенности данных выплат в федеральном бюджете на 1998 год и обоснованно не согласился с ним, указав, что согласно ст. 4 названного Федерального закона выплата ежемесячного пособия на ребенка производится из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и поэтому областная Дума обязана была предусмотреть в перечне защищенных статей текущих расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, бюджета области выплаты ежемесячного пособия на ребенка.

Нарушение или неправильное применение норм материального права, которое привело к неправильному разрешению дела, в том числе и те, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах, судом не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ст. 305 ГПК РСФСР Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Читинского областного суда от 21 октября 1998 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Читинской областной Думы и Думы г. Краснокаменска и Краснокаменского района - без удовлетворения.