О правомерности вынесения предписаний Росфиннадзором (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 4, апрель 2013 г.)

О правомерности вынесения предписаний Росфиннадзором

По результатам проведения контрольных мероприятий руководителю Росфиннадзора (его территориального органа) предоставлено право вынести обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ и представление о ненадлежащем исполнении бюджета. В Постановлении от 16.01.2013 N А82-15650/2011 ФАС Волго-Вятского округа указал, что Росфиннадзор может предписать только устранение нарушений бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.д.) не относится к полномочиям Росфиннадзора. Рассмотрим эту позицию более подробно.

Суть спора

Как следует из материалов дела, территориальное управление Росфиннадзора в Ярославской области (далее - ТУ Росфиннадзора) провело ревизию финансово-хозяйственной деятельности Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - Учреждение) за 2008-2009 годы и проверку правильности расходования средств федерального бюджета в части использования служебного транспорта руководителем Учреждения с 01.07.2010 по 01.12.2010, результаты которых отражены в акте от 18.03.2011.

В ходе ревизии в числе прочего установлены нарушения порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности на общую сумму 879 625 руб. (установлены факты искажения бухгалтерской отчетности, выявлено наличие дебиторской задолженности и т.д.).

По результатам ревизии директору Учреждения выдано предписание от 26.05.2011 N 23 по устранению выявленных нарушений, в котором предложено сделать исправительные проводки, принять меры к восстановлению дебиторской задолженности, внести изменения в годовую отчетность за 2010 год.

Учреждение не согласилось с вынесенным предписанием и обратилось в арбитражный суд.

Позиция суда

Руководствуясь ст. 281-283, ч. 2 ст. 284 БК РФ, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Административным регламентом исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент N 75н), суд пришел к выводам, что указанные в предписании нарушения не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем у ТУ Росфиннадзора отсутствовали основания для вынесения представления. Суд исходил из следующего.

В соответствии с п. 1 Положения N 278 Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".

В силу ст. 268 БК РФ Росфиннадзор осуществляет контроль использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Целью проводимых Росфиннадзором ревизий и проверок является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно Положению N 278 Росфиннадзору в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу пп. 5.14.7 Положения о территориальных органах Росфиннадзора, утвержденного Приказом Минфина РФ от 11.07.2005 N 89н (далее - Положение N 89н), аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

За нарушение бюджетного законодательства руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов вправе применять меры принуждения, в том числе выносить представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ч. 2 ст. 284 БК РФ). Заметим: нормами Бюджетного кодекса предусмотрено, что представление может быть вынесено исключительно при наличии оснований, установленных ст. 283 БК РФ. В частности, к указанным основаниям относятся:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

- финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

- финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

- несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг.

Согласно п. 5.1 Положения N 89н ТУ Росфиннадзора осуществляет контроль и надзор:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности ТУ Росфиннадзора имеет право в том числе проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых:

- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей;

- получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

- проверять правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ;

- проверять соблюдение резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, полноту и достоверность учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

В силу п. 3, 4, 6 Административного регламента N 75н Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Таким образом, в соответствии со ст. 268 БК РФ и Административным регламентом N 75н Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Необходимо отметить, что Минфин в Письме от 20.08.2012 N 02-07-10/3259 указал: контроль Росфиннадзора прежде всего направлен на соблюдение условий предоставления средств, а именно выделения, получения и их целевого использования. Например, в отношении субсидий бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), Росфиннадзор может только подтвердить отсутствие или наличие фактов хищений средств. Контроль финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений должен осуществляться их учредителем.

Согласно п. 122 Административного регламента N 75н на основании акта ревизии (проверки) выносится обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ и представление о ненадлежащем исполнении бюджета. Предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов контрольного мероприятия.

В предписании указываются:

- фамилия, имя, отчество руководителя проверенной организации либо руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация (ранее указывалось только наименование юридического лица, которому выносится предписание);

- наименование юридического лица, руководителю которого выносится предписание;

- перечисляются факты выявленных при контрольном мероприятии нарушений бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативного правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение;

- способы (предложения) по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства РФ;

- сроки принятия мер по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства РФ;

- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по устранению перечисленных в предписании нарушений бюджетного законодательства РФ.

Напомним, что невыполнение требований предписания влечет в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ наложение административного штрафа: на должностных лиц - в размере 50 000 руб.; на юридических лиц - в размере 500 000 руб.

Согласно п. 123 Административного регламента N 75н помимо предписания Росфиннадзор выносит еще и обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление).

В представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указываются:

- фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств;

- перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены;

- предложение о рассмотрении представления;

- предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства РФ;

- срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства РФ;

- срок извещения должностного лица, вынесшего представление, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства РФ.

В статье 281 БК РФ установлено, что под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ.

С учетом изложенного суды сделали вывод о том, что ТУ Росфиннадзора уполномочено на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения предписания по устранению установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.п.) не относится к полномочиям Росфиннадзора. Выявленные в ходе ревизии (проверки) нарушения, указанные в предписании, не являются бюджетными нарушениями, в связи с чем предписание по устранению выявленных нарушений не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя. В итоге судьи признали предписание недействительным.

А. Гусев,

к.п.н.,

редактор журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 4, апрель 2013 г.