Государственная услуга и государственная работа: что делать? (Я.Ю. Королева, "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2013 г.)

Государственная услуга и государственная работа: что делать?

Что такое государственная услуга (работа)? Какие услуги (работы) может оказывать государственное (муниципальное) учреждение за плату? На каких условиях оно имеет право осуществлять приносящую доход деятельность? Настоящая статья посвящена этим актуальным вопросам*(1).

Предусмотренный Законом N 83-Ф3*(2) порядок финансирования услуг (работ) бюджетных учреждений ставит во главу финансовых взаимоотношений учреждения с учредителем государственные (муниципальные) услуги (работы). Эти услуги (работы) заказываются у учреждения на нерыночной основе посредством установления государственного (муниципального) задания и оплачиваются по рассчитанной и утвержденной полной стоимости.

Согласно Закону N 83-Ф3 государственные (муниципальные) учреждения, помимо государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) за счет бюджетных ассигнований из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, вправе осуществлять приносящую доход деятельность.

Дав больше самостоятельности новым государственным (муниципальным) учреждениям, Закон N 83-Ф3 наложил на них большую ответственность по своим обязательствам, регламентировав на законодательном уровне условия оказания государственными (муниципальными) учреждениями платных и бесплатных услуг (работ).

Какие услуги (работы) можно оказывать (выполнять)?

Учреждение может оказывать (выполнять) широкий спектр услуг (работ). Например, реализовывать образовательные программы, оказывать первичную медицинскую помощь, хранить архивные документы и т.д. Но все эти услуги (работы) должны соответствовать целям деятельности учреждения. Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

К сведению. Услуга - это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица - получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки). Работа - это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).

Услуги (работы), оказываемые (выполняемые) учреждениями в соответствии с Законом N 83-Ф3, должны быть включены в перечень услуг.

Существуют базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными, государственными учреждениями. Эти перечни разрабатывают федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) - министерства, федеральные и государственные службы, федеральные агентства и т.д., осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности*(3).

Примеры базовых (отраслевых) перечней:

- Базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств для медицинского применения, социального развития, труда и защиты прав потребителей (утвержден Приказом Минздравсоцразвития РФ от 13.11.2010 N 1000);

- Базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в сфере физической культуры и спорта (утвержден Приказом Минспорттуризма РФ от 25.10.2010 N 1127);

- Базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в сфере молодежной политики (утвержден Приказом Минспорттуризма РФ от 28.02.2011 N 141).

Каждый ФОИВ, имеющий подведомственные государственные учреждения, должен сформировать ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными государственными учреждениями в основной сфере деятельности (далее - ведомственные перечни), например Ведомственный перечень государственных услуг (работ), утвержденный Приказом Роспотребнадзора от 13.12.2010 N 456.

Форма базовых и ведомственных перечней для федеральных государственных учреждений утверждена Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671*(4). Для государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений приняты аналогичные нормативные правовые акты.

При этом показатели и положения ведомственных перечней не должны противоречить показателям базовых (отраслевых) перечней, но они могут быть дополнены и детализированы.

Вот как отражена работа "Проведение санитарно-эпидемиологических обследований, исследований, испытаний, экспертиз, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок" в Базовом (отраслевом) перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств для медицинского применения, социального развития, труда и защиты прав потребителей.

Раздел II "Работы"

N	Наименование государственной услуги (работы)	Категории потребителей государственной услуги (работы)
1	Проведение санитарно-эпидемиологических обследований, исследований, испытаний, экспертиз, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок	Минздравсоцразвития, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, ФМБА, иные федеральные органы исполнительной власти

В свою очередь, Роспотребнадзор, включенный в графу "Категории потребителей государственной услуги (работы)", разработал свой ведомственный перечень государственных услуг (работ), где данная услуга прописана более детализировано - разделена на несколько составляющих:

- проведение санитарно-эпидемиологических исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в целях обеспечения государственного контроля (надзора) и защиты прав потребителей, социально-гигиенического мониторинга при действиях в условиях гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;

- проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных законодательством в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей;

- проведение санитарно-эпидемиологических обследований по установлению соответствия (несоответствия) требованиям технических регламентов, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспорта, технологического оборудования, технологических процессов, рабочих мест в целях обеспечения государственного контроля (надзора) и защиты прав потребителей;

- проведение гигиенических и санитарно-эпидемиологических оценок по установлению вредного воздействия на человека факторов среды обитания, определению степени этого воздействия и прогнозированию санитарно-эпидемиологической обстановки в целях обеспечения государственного контроля (надзора) и защиты прав потребителей.

Ведомственные перечни услуг (работ) включают показатели качества, единицы измерения объема, категории потребителей, группы учреждений, оказывающих данные услуги (выполняющих работы).

Вот как расписана одна из вышеприведенных услуг в ведомственном перечне Роспотребнадзора:

N п/п	Наименование государственной услуги (работы)	Категории потребителей государственной услуги (работы)	Единицы измерения показателя объема (содержания) государственной услуги (работы)	Показатели, характеризующие качество государственной услуги (работы)	Наименования федеральных государственных учреждений (групп учреждений), оказывающих государственную услугу (работ)
1	2	3	4	5	6
1	Проведение санитарно-эпидемиологических исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в целях обеспечения государственного контроля (надзора) и защиты прав потребителей, социально-гигиенического мониторинга при действиях в условиях гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций	Юридические лица, индивидуальные предприниматели, граждане РФ	Количество исследований, испытаний токсикологических, гигиенических и иных видов оценок (ед.)	Удельный вес выполненных в установленные сроки и в соответствии с требованиями нормативных документов лабораторных исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок от общего числа запланированных (%)	Центры гигиены и эпидемиологии в субъекте РФ; научно-исследовательские учреждения Роспотребнадзора

Минфин подготовил и направил в Правительство РФ поправки*(5) в БК РФ, в соответствии с которыми перечень государственных (муниципальных) услуг (работ) для государственных (муниципальных) учреждений формируется на основании базового (отраслевого) перечня государственных (муниципальных) услуг (работ), утвержденного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

И базовый, и ведомственный перечни имеют свои важные функции.

Базовые (отраслевые) перечни должны обеспечить единообразие представления аналогичных услуг во всех ведомственных перечнях.

Ведомственный перечень является основой формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ подведомственным учреждениям.

Исходя из этого разработка указанных перечней осуществляется также в субъектах РФ и муниципальных образованиях, например Перечень муниципальных услуг (работ), предоставляемых муниципальными учреждениями города Юбилейного Московской области, утвержденный Постановлением Главы городского округа Юбилейный МО от 28.09.2011 N 456. Причем с учетом масштабов сети на уровне муниципалитетов разработчики зачастую ограничиваются формированием ведомственных перечней.

О различии понятий: услуга услуге рознь

В связи с использованием в законодательстве РФ близких терминов и понятий Минфин рекомендует*(6) разделить понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Закона N 83-ФЗ.

Закон N 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества).

Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления).

Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.

Кроме того, Закон N 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги "выдача водительского удостоверения"). Такие услуги могут оказываться заявителю в том числе на платной основе в соответствии с требованиями ст. 9 Закона N 210-ФЗ.

Статьей 10 Закона N 210-ФЗ предусмотрены требования к организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронной форме.

Услуги, предоставляемые в соответствии с Законом N 210-ФЗ, подлежат включению в реестр государственных (муниципальных) услуг.

Положения Закона N 83-ФЗ применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для них заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

Услуги, оказываемые учреждениями в соответствии с Законом N 83-ФЗ, включаются в перечень услуг. В этот перечень могут быть также включены государственные (муниципальные) услуги, содержащиеся в указанном выше реестре государственных (муниципальных) услуг и оказываемые учреждениями как необходимые и обязательные для предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также услуги в электронной форме.

О платных и бесплатных услугах

Услуги, оказываемые учреждением в соответствии с заданием, предоставляются потребителю, как правило, на бесплатной для него основе (полностью за счет субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания). Вместе с тем в случаях, определенных федеральными законами, такие услуги могут предоставляться учреждением за плату (п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях*(7), ст. 6 Закона N 83-ФЗ).

Но эти услуги должны быть оказаны сверх установленного задания и предоставляться на условиях, одинаковых для бесплатных услуг*(8).

Правда, законодательство не содержит определения понятия "сверх задания". Это могут быть услуги (работы), не входящие в задание либо превышающие объем, установленный заданием. Последние скорее, поскольку только они могут предоставляться на условиях, одинаковых для бесплатных услуг.

Законодательством определены сферы, в которых учреждение может оказывать платные услуги или выполнять платные работы, - это сферы науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также иные сферы*(9). По сути, формулировка "иные сферы" расширяет возможности бюджетного учреждения в выборе сфер, где оно имеет возможность оказывать платные услуги, выполнять платные работы*(10).

Порядок определения платы за услуги бюджетного учреждения устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, если иное не предусмотрено федеральным законом (п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Для автономных учреждений предусмотрено установление федеральными законами порядка оказания таких услуг (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"*(11)).

Если услуги (работы) не относятся к основной деятельности учреждения, их оказание (выполнение) возможно при условии, что такая деятельность указана в учредительных документах учреждения*(12). При этом должны соблюдаться два требования, предъявляемые ко всем некоммерческим организациям. Во-первых, деятельность по оказанию услуг (выполнению работ) должна соответствовать целям, ради которых учреждение создано, а все доходы от приносящей доход деятельности должны быть направлены на достижение указанных целей. Во-вторых, в уставе учреждения должен быть зафиксирован исчерпывающий перечень этих услуг (работ)*(13).

Так, для театра деятельностью, не являющейся основной, но соответствующей целям его создания, является, например, производство и реализация театральных костюмов и декораций, для музея - буклетов и сувениров.

Следует заметить, что в федеральной нормативной правовой базе не существует определения, отвечающего на вопрос, какие виды деятельности следует считать основными. Большинство экспертов при определении основных видов деятельности предлагают ориентироваться на цели создания бюджетного учреждения (как уже говорилось, эти услуги должны содержаться в уставе бюджетного учреждения), а остальные услуги относить к неосновным видам деятельности.

Состав услуг (работ) учреждения

Услуги, оказываемые в рамках основной деятельности учреждения			Услуги, не относящиеся к основной деятельности учреждения
В рамках государственного (муниципального) задания		Сверх установленного государственного (муниципального)задания
На бесплатной для потребителя основе	За плату		На бесплатной для потребителя основе	За плату

Я.Ю. Королева,

эксперт журнала "Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В статье использованы материалы буклета "Федеральный закон N 83-Ф3: основные положения, механизмы и инструменты", разработанного Минфином совместно с НИУ "Высшая школа экономики".

*(2) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(3) В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания".

*(4) Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" (вместе с Положением о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания).

*(5) Письмо Минфина РФ от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 "Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(6) Письмо Минфина РФ от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 "Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(7) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

*(8) Статья 6 Закона N 83-Ф3.

*(9) Часть 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(10) Более подробно тема раскрыта в статье К.Г. Чагина "Отдельные практические аспекты предоставления платных услуг и выполнения платных работ в бюджетных учреждениях", N 11, 2012.

*(11) Так, п. 2 ст. 29 Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" предусмотрено, что вуз согласует с учредителем объем таких услуг. При этом вуз самостоятельно решает вопросы по заключению договоров на оказание услуг, определению обязательств и иных условий.

*(12) Пункт 3 ст. 161 БК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях, п. 7 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(13) Часть 1 ст. 24 и ч. 3 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях.