Пояснительная записка к проекту федерального закона N 171926-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 171926-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд" (далее - законопроект) разработан в соответствии с пунктом 74 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2012 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2011 г. N 2425-р.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Федеральный закон от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", направленные на закрепление на законодательном уровне обязанности по созданию организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы (в том числе организациями по добыче угля (горючих сланцев), вспомогательных горноспасательных команд из числа своих работников (далее - ВГК).

Кроме того, законопроектом вводится понятие "вспомогательные горноспасательные команды", отсутствующее в настоящее время в законодательстве и закрепляются полномочия Правительства Российской Федерации по установлению единых требований к ВГК, для обеспечения необходимого уровня их укомплектованности, квалификации и в целом готовности к выполнению задач по предназначению.

I. Основная цель законопроекта и актуальность проблемы, на решение которой направлено правовое регулирование.

Целью законопроекта является повышение безопасности труда, снижение уровня смертельного травматизма, а также масштаба и тяжести последствий аварий на горнодобывающих предприятиях, посредством введения механизма обязательного присутствия на таких предприятиях ВГК, способных осуществлять квалифицированные действия по спасению людей и ликвидации (локализации) аварий в начальный момент их возникновения, до прибытия подразделений военизированных горноспасательных частей.

Актуальность проблемы законодательного закрепления обязанности по созданию ВГК и установлению единых четких требований к организации их деятельности обуславливается следующим.

Во-первых, отечественный и зарубежный опыт свидетельствуют о том, что эффективные действия по спасению людей, эвакуации их из зон поражения и принятие первоочередных мер по локализации аварии в начальный момент возникновения способствуют существенному снижению травматизма, а также масштабов и тяжести последствий аварий.

Наличие в числе работников горнодобывающих предприятий, находящихся непосредственно в шахте (руднике) в момент возникновения чрезвычайной ситуации специалистов, обладающих необходимыми навыками, прошедших специальную подготовку и оснащенных горноспасательным оборудованием позволяет немедленно и квалифицированно организовать эвакуацию остальных работников, оказать первую помощь пострадавшим и обеспечить, при возможности, локализацию аварии до прибытия подразделений ВГСЧ.

В большинстве зарубежных стран, с развитой горной промышленностью, основу горноспасательных служб составляют именно непрофессиональные добровольные горноспасательные команды, состоящие из работников горнодобывающих предприятий, подготовленных по специальным программам. Например, в Польше на 45 предприятиях угольной промышленности имеется свыше 6000 добровольцев.

Кроме того, дополнительным эффектом является профилактическая функция данных работников. Навыки и знания, полученные членами ВГК при обучении и тренировках, позволяют оценить факторы предшествующие возникновению аварий, а также действия ее провоцирующие и своевременно предпринять меры по предотвращению чрезвычайной ситуации либо предупреждению о ее возникновении.

На горнодобывающих предприятиях и объектах подземного строительства в Российской Федерации в настоящее время также создано 152 ВГК общей численностью более 9500 человек.

В тоже время вторым значимым фактором, обуславливающим актуальность проблемы, является отсутствие четких единых стандартов организации деятельности ВГК.

В соответствии с классификацией видов аварийно-спасательных формирований установленной статьей 7 Федерального закона от 14 июля 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" ВГК относятся к нештатным аварийно-спасательным формированиям. Пунктом 3 данной статьи, а также статьей 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" установлено, что нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями в обязательном порядке в случаях предусмотренных законодательством.

В настоящее время обязанность по созданию ВГК на объектах ведения горных работ законодательно не установлена. Деятельность ВГК регламентируется различными ведомственными актами.

Для угледобывающих предприятий действует Положение о вспомогательной горноспасательной службе на предприятиях по добыче угля (утверждено Минтопэнерго России 18.09.1997, согласовано Госгортехнадзором России 22.08.1997).

Для горнорудных предприятий действует Положение о вспомогательных горноспасательных командах на рудниках (шахтах) металлургического комплекса, золото-алмазодобывающей отрасли, производства строительных материалов, концерна по производству цветных металлов "Норильский никель" (утверждено приказом Комитета Российской Федерации по металлургии 06.04.1993 N ЛА-1115, согласовано Госгортехнадзором России 29.03.1993 N 11-22/139).

Организации подземного строительства руководствуются "Типовым положением о вспомогательных горноспасательных командах на строительстве коммунальных тоннелей" (утверждено Минстроем России 04.04.1996 N АМ-26/78-27, согласовано Госгортехнадзором России 01.04.1996 N 04-35/84).

Отраслевая направленность вышеуказанных ведомственных актов обуславливает различие требований в части порядка создания, структуры, численности и технической оснащенности ВГК, при этом ряд основополагающих требований носит рекомендательный характер, а обязанность установлена только для горнодобывающих предприятий угольной промышленности. Кроме того требования данных нормативных документов не соответствуют современному уровню развития горнодобывающей промышленности и требуют серьезной актуализации.

В связи с изложенным создание ВГК из числа работников горнодобывающих предприятий является эффективным способом повышения уровня безопасности труда, снижения уровня смертельного травматизма, а также масштаба и тяжести последствий аварий. При этом, для достижения реального эффекта обязанность по созданию ВГК на горнодобывающих предприятиях должна быть законодательно закреплена и установлены единые стандарты организации деятельности ВГК.

II. Предлагаемые механизмы правового регулирования и последствия его принятия

В целях решения указанных выше задач МЧС России в инициативном порядке были подготовлены проекты федеральных законов - "О внесении изменений в Федеральный закон от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" и "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Правительством Российской Федерации проекты законов были объединены в представленный законопроект.

Как отмечено выше, законопроектом закрепляется определение понятия "вспомогательные горноспасательные команды" предлагается, ранее отсутствующее в законодательстве и устанавливается обязанность организаций эксплуатирующих объекты ведения горных работ (в том числе организациями по добыче угля (горючих сланцев) по созданию ВГК из числа работников.

Кроме того, учитывая, что условия организации деятельности ВГК затрагивают области регулирования различных органов исполнительной власти, законопроектом предусматривается, что требования, регламентирующие деятельность ВГК будут установлены Правительством Российской Федерации.

В рамках нормативного правового акта Правительства Российской Федерации планируется установить единые требования по созданию укомплектованию, оснащению, подготовке и аттестации ВГК, а также основные направления мотивации и социальной защиты членов ВГК.

III. Сведения о согласовании законопроекта с Федеральными органами исполнительной власти

Законопроект согласован без замечаний Минпромторгом России - письмо от 26.07.2012 N РА-7654/05 (А.Л. Рахманов), Минздравом России - письмо от 19.07.2012 N 12-0/10/2-762 (С.Ф. Вельмяйкин), Минтрудсоцзащиты России - письмо от 27.07.2012 N 15-0/10/2-738 (Л.Ю. Ельцова), Минрегионом России - письмо от 20.07.2012 N 18641-АП/08 (А.А. Попов); Минфином России - письмо от 24.07.2012 N 10-4-11/3009 (А.М. Лавров), Госкорпорацией "Росатом" - письмо от 10.09.2012 N 1-3/33798 (Т.Л. Ельфимова).

Законопроект согласован с учетом замечаний Минэнерго России - письмо от 20.07.2012 N ЮС-6480/13 (Ю.П. Сентюрин), Минэкономразвития России - письмо от 27.07.2012 N 15526-ВС/Д09и (В.А. Симоненко), Ростехнадзором - письмо от 10.08.2012 N 00-02-04/2025 (А.В. Ферапонтов).

Замечания Минэнерго России и Минэкономразвития России носят юридико-технический и лингвостилистический характер.

Ростехнадзором, в целях исключения избыточных ограничений для организаций, эксплуатирующих объекты с незначительной степенью потенциальной опасности, предложено исключить из числа объектов регулирования объекты по добыче общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений открытым способом без применения взрывных работ.

Такая же позиция представлена Минэкономразвития России по итогам оценки регулирующего воздействия, кроме того Минэкономразвития России предлагается увеличить с шести месяцев до одного года переходный период вступления в силу требований законопроекта. Замечания федеральных органов исполнительной власти в представляемой редакции законопроекта полностью учтены.

Отрицательное заключение на законопроект было первоначально получено от Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 27.07.2012 N 01-12/595 (В.И. Лафитский).

Однако после проведения 14 августа 2012 г. согласительного совещания разногласия были сняты (протокол согласительного совещания с приложением таблицы разногласий письмо от 30.08.2012 N 01-28/129 (Н.Г. Доронина), при этом решено внести изменения стилистического характера без изменения содержания норм законопроекта, в том числе:

1. Не вводить дополнительную статью 10.1 в Федеральный закон от 21 июня 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон 116-ФЗ). Вместо этого внести определение понятия "вспомогательные горноспасательные команды" в статью 1 Закона 116-ФЗ, а требование об обязательном создании ВГК на объектах ведения горных работ внести отдельным абзацем в статью 10 Закона 116-ФЗ.

2. Перефразировать вводимую законопроектом статью 16.2, исключив повторное полное упоминание наименования порядка создания ВГК, устанавливаемого Правительством Российской Федерации.

3. Учесть замечания федеральных органов исполнительной власти по законопроекту.

По итогам проведения правовой экспертизы законопроекта Минюстом России указано на необходимость идентичного отражения в пункте 2 статьи 1 и статье 2 нормы законопроекта, наделяющих Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению порядка создания, функционирования и аттестации вспомогательных горноспасательных команд, требования к их укомплектованию, оснащению и подготовке. Данное замечание и замечания юридико-технического характера в представляемой редакции учтены.

Заключения Минюста России по итогам правовой и антикоррупционной экспертиз носят положительный характер (письма от 01.10.2012 N 09/79780-ЮЛ и от 01.10.2012 N 09/79774-ЮЛ (Ю.С. Любимов).

IV. Последствия принятия законопроекта

Принятие законопроекта позволит создать базовые условия для обеспечения квалифицированных действий по спасению людей и ликвидации (локализации) аварий на горнодобывающих предприятиях в начальный момент ее возникновения, а также заложить основу для совершенствования культуры производства, источником которой является наличие непосредственно в шахтах (рудниках) специалистов, имеющих необходимые знания для своевременной оценки факторов предшествующих аварии и предотвращения действий коллег, способствующих ее возникновению.

Принятие проекта федерального закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Расходы субъектов предпринимательской деятельности, с учетом необходимости принятия мер по повышению уровня безопасности в горнодобывающей промышленности и снижению уровня смертельного травматизма, являются незначительными.

Данный вывод подтвержден результатами оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России, в которых также отмечено, что законопроект не вводит избыточных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности.

Социально-экономические последствия предлагаемых изменений направлены на обеспечение безопасности работ, предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий.

В целях недопущения возможности возникновения избыточных административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности проект федерального закона вступает в силу по истечении одного года с момента его официального опубликования.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд" не повлечёт необходимости принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.