Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (внесен Правительством Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
на проект федерального закона  N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

Законопроект разработан в соответствии с подпунктом "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике".

Необходимость разработки проекта закона неоднократно отмечалась Комитетом, так как действующие нормативные акты в сфере государственного прогнозирования и планирования устарели, не увязаны между собой, что отрицательно сказывается на координации действий органов управления всех уровней, усложняет процесс принятия согласованных решений, что снижает эффективность государственной социально-экономической политики.

Необходимость формирования системы государственного стратегического планирования в последние годы значительно возросла. Решения в экономической, социальной, оборонной и технологической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер и требуют расширения горизонта государственного прогнозирования и планирования, повышения сбалансированности планируемых мероприятий по ресурсным и организационным возможностям. За последнее десятилетие на федеральном и региональном уровнях принято значительное число стратегических документов (концепции, стратегии, программы, доктрины), которые должны быть упорядочены, скоординированы и сбалансированы между собой. Для решения задач модернизации и инновационного развития также важно обозначить долгосрочные ориентиры для бизнеса, позволяющие снизить риски при принятии им долгосрочных инвестиционных решений.

Уже накоплен значительный мировой опыт регулирования рыночной экономики. Наряду с рыночными регуляторами в зарубежных государствах широко применяется система государственного регулирования экономики, включающая централизованное прогнозирование, планирование и программирование социально-экономических процессов. Во многих странах планирование является конституционно-правовым институтом (Испания, Португалия, ФРГ). В отдельных государствах принимаются законы о планировании (Ирландия). Во всех развитых государствах существует система органов, осуществляющих различные виды прогнозирования и планирования.

Рассматриваемый законопроект направлен на правовое закрепление основ системы государственного стратегического планирования в Российской Федерации и ее координацию с бюджетной политикой. В законопроекте регламентируются полномочия и функции участников системы государственного стратегического планирования, порядок их взаимодействия между собой и с общественными, научными, экспертными и иными организациями в данной области, определены перечень и иерархия разрабатываемых документов.

На федеральном уровне основные новации системы государственного стратегического планирования состоят во введении новых (взаимосвязанных между собой) документов стратегического планирования на долгосрочный период. Это стратегический прогноз (до 30 лет); прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период (на 12 и более лет) и долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации на период, не превышающий период, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период.

В среднесрочном периоде законопроектом предложено вместо Программы социально-экономического развития Российской Федерации формирование Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, а также завершение перехода к формированию государственных программ.

Законопроектом сохраняется разработка ряда действующих в настоящее время документов (долгосрочный и среднесрочный прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Концепция долгосрочного социально-экономического развития, отраслевые стратегии), но определяются требования по их взаимной увязке и учету финансовых ограничений, исходя из долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации. Вводится также ряд документов территориального стратегического планирования, а также система взаимосвязанных документов стратегического планирования для субъектов Федерации.

Предусматривается система мониторинга реализации государственного стратегического планирования, одной из задач которой является оценка результативности и разработка предложений по повышению эффективности стратегического планирования.

Предлагаемый законопроектом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом.

Комитет отмечает, что разработка проекта федерального закона "О государственном стратегическом планировании" является значительным шагом в построении системы стратегического управления в Российской Федерации. Концепция законопроекта заслуживает поддержки.

В то же время, Комитет отмечает, что законопроект не создает целостную взаимоувязанную систему стратегического планирования в Российской Федерации, а в большей степени фиксирует противоречивость существующего состояния на законодательном уровне.

К числу существенных недостатков законопроекта можно также отнести различный набор документов стратегического планирования для различных уровней государственного управления и отсутствие четко прописанной взаимозависимости и очередности разработки этих документов на различных уровнях государственного управления.

Кроме того, многие статьи законопроекта фактически не содержат норм права. В основном, законопроект устанавливает перечень документов, которые должны подготавливаться при планировании. В ряде случаев вместо установления прямых правовых норм законопроект предлагает закрепить дефиниции понятий. Однако при этом не предусматривается каких-либо существенных особенностей и классификационных признаков, дающих основания для специального закрепления законом.

Не осуществлено разграничение сфер применения рассматриваемого законопроекта и иных законодательных актов, регулирующих сходный круг отношений, в первую очередь, Градостроительного кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, законопроектом предусматриваются новые виды документов государственного стратегического планирования: генеральная схема расселения на территории Российской Федерации и схема расселения на территории субъекта Российской Федерации. В то же время в действующей редакции Градостроительного Кодекса названные схемы расселения не упомянуты.

В настоящее время отношения по территориальному планированию подробно урегулированы в Градостроительного Кодексе: определены виды документов территориального планирования, их содержание, порядок подготовки, согласования и утверждения, сроки, на которые утверждаются указанные документы, и т.д. Кроме того, установлено соотношение документов территориального планирования со стратегиями (программами) развития отдельных отраслей экономики, приоритетными национальными проектами, и иными документами, а также порядок доступа к указанным документам посредством специальной информационно-аналитической системы - федеральной государственной информационной системы территориального планирования. Законопроект не в полной мере учитывает указанные особенности территориального планирования.

В тексте законопроекта затрагиваются вопросы бюджетного процесса, который к настоящему времени уже урегулирован Бюджетным кодексом Российской Федерации. Вследствие этого принятие законопроекта может привести к возникновению коллизий в регулировании бюджетной сферы.

Так, в пункте 2 статьи 25 указано, что государственная программа Российской Федерации включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации.

При этом понятие "федеральная целевая программа" в настоящее время не используется в Бюджетном кодексе Российской Федерации, и с 2007 года было изменено на понятие "долгосрочная целевая программа". Кроме того, в соответствии с проектом федерального закона N 116795-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенным Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 25 июля 2012 года, статья 179 "Долгосрочные целевые программы" меняет название на "Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы". Статья 179.3 "Ведомственные целевые программы" остается без изменений. То есть остается два механизма расходования средств с использованием программно-целевого метода - государственные программы и ведомственные целевые программы. Таким образом, схема, предложенная в проекте рассматриваемого закона, противоречит изменениям, вносимым в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Кроме того, с одной стороны указано, что государственная программа разрабатывается на долгосрочный период, а с другой она ориентируется на документ среднесрочного планирования - основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период, что создает нестыковку временных приоритетов - документ долгосрочного периода ориентируются на документ среднесрочного периода.

Законопроектом предусмотрена оценка результативности государственного стратегического планирования при проведении мониторинга реализации соответствующих документов. Однако конкретные нормы, определяющие оценки степени достижения поставленных целей (полученный результат социально-экономического развития) и предусматривающие ответственность за их недостижение, в законопроекте не содержатся. В то же время, неточная постановка задач реформирования экономики и недостижение декларируемых целей являются в значительной мере следствием размывания ответственности участников стратегического планирования.

В статье 7 законопроекта определены участники государственного стратегического планирования на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации и их полномочия. При этом, законопроект содержит отсылочные нормы, определяющие возможность участия в данном процессе иных органов и организаций, но процедуры согласования интересов всех участников стратегического планирования законопроектом не предложены. Кроме того, в качестве участника системы государственного стратегического планирования указано Федеральное Собрание Российской Федерации, но не описаны его полномочия и процедуры участия в системе стратегического планирования.

Законопроектом не устанавливаются правовые основы муниципального стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также не обеспечивается взаимосвязь между процессами муниципального стратегического планирования и государственного стратегического планирования. При этом, необходимо учитывать, что устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без установления четких стратегических целей, задач и приоритетов осуществления социально-экономической политики на соответствующих территориях, а также определения системных и взаимоувязанных механизмов и мер их реализации. В то же время в настоящее время эффективному решению данных вопросов препятствует как недостаточность финансовых, материальных и кадровых ресурсов у большинства муниципальных образований, так и отсутствие на федеральном уровне четкой правовой и методологической базы по решению указанных вопросов, а также механизмов стимулирования органов местного самоуправления к применению программных методов в сфере муниципального управления и бюджетного планирования.

В целях формирования новых концептуальных подходов к региональной политике необходимо предусмотреть в законопроекте наряду с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации соответствующий концептуальный документ в области регионального развития. При этом необходимо разграничить данный документ с предусмотренной в законопроекте стратегией регионального развития по принципам целеполагания, глубине детализации, периоду реализации и т.д.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

И.Н. Руденский