Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Нормы законопроекта регулируют отношения, возникающие между участниками государственного стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования, в том числе при разработке, утверждении и корректировке документов государственного стратегического планирования. Основной целью законопроекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Вместе с тем по законопроекту имеются следующие замечания и предложения.

1. Существенным недостатком законопроекта является то, что его нормы не устанавливают правовые основы муниципального стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также не обеспечивают взаимосвязь между процессами муниципального стратегического планирования и государственного стратегического планирования. Необходимо учитывать, что устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без установления четких стратегических целей, задач и приоритетов осуществления социально-экономической политики на соответствующих территориях, а также определения системных и взаимоувязанных механизмов и мер их реализации. В то же время в настоящее время эффективному решению данных вопросов препятствует как недостаточность финансовых, материальных и кадровых ресурсов у большинства муниципальных образований, так и отсутствие на федеральном уровне четкой правовой и методологической базы по решению указанных вопросов, а также механизмов стимулирования органов местного самоуправления к применению программных методов в сфере муниципального управления и бюджетного планирования.

Пункт 6 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) вводит понятия программа и план комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. При этом данные положения предусматривают, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в целях решения вопросов местного значения относится принятие и организация выполнения таких планов и программ. Нормы Федерального закона N131-ФЗ (пункт 4 части 10 статьи 35) также предусматривают, что принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Кроме того, нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается понятия "прогноз социально-экономического развития муниципального образования", "долгосрочная целевая программа" и "ведомственная целевая программа". При этом согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации прогноз социально-экономического развития муниципального образования одобряется местной администрацией (часть 2 статьи 173), долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования (статья 179), разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ за счет средств местных бюджетов осуществляются в порядке, установленном местной администрацией (статья 179.3).

Вместе с тем в настоящее время в федеральном законодательстве не установлены:

- понятия "прогноз социально-экономического развития муниципального образования", "комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований", "планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования", "программы развития муниципальных образований", "муниципальные долгосрочные целевые программы", "ведомственные целевые программы", а также соотношение между собой данных понятий;

- правовые основы порядка разработки, принятия и реализации указанных программ, их цели, задачи и содержание, а также компетенция представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации вышеперечисленных программ;

- механизмы, за счет которых будет обеспечивается взаимосвязь и взаимодействие указанных программ между собой и с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также с документами государственного стратегического планирования;

- критерии, позволяющие разграничить муниципальные программы по видам, на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, а также рамочные сроки их действия.

В то же время процесс обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований при отсутствии на федеральном уровне установленных правовых и методологических принципов решения указанных вопросов представляется неполным, неэффективным и несистемным. Тем более, что муниципальное стратегическое планирование не может эффективно осуществляться отдельно от государственного стратегического планирования и без учета документов государственного стратегического планирования. В связи с этим полагаем, что указанные и другие вопросы муниципального стратегического планирования должны стать предметом правового регулирования представленного законопроекта.

2. Нормы статьи 3 законопроекта устанавливают понятие "программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период", под которой понимается документ государственного стратегического планирования, определяющий цели деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на среднесрочную перспективу и комплекс мероприятий по их достижению. В то же время непонятно, почему в данном документе не могут быть определены цели деятельности иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации на среднесрочную перспективу и комплекс мероприятий по их достижению данными органами. Необходимо учитывать, что в соответствии с нормами подпункта "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации утверждаются законом субъекта Российской Федерации, поэтому их положения должны исполняться в обязательном порядке всеми органами государственной власти субъекта Российской Федерации и должностными лицами субъекта Российской Федерации.

3. Согласно статье 3 законопроекта под государственном стратегическим планированием понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления с участием профессиональных союзов и объединений работодателей, общественных, научных и иных организаций по государственному прогнозированию, программно-целевому и территориальному планированию, а также мониторингу реализации документов государственного стратегического планирования, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и укрепления национальной безопасности. Нормы пункта 6 части 2 статьи 7 законопроекта предусматривают, что участниками государственного стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации являются, в частности, органы местного самоуправления субъекта Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 10 законопроекта документы государственного стратегического планирования должны разрабатываться в рамках государственного прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и на уровне местного самоуправления. При этом состав документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на уровне местного самоуправления, должен будет определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 законопроекта (часть 4 статьи 10 законопроекта).

Вместе с тем в законопроекте не определены формы, порядок и условия участия органов местного самоуправления в государственном стратегическим планированием, а также документы государственного стратегического планирования, которые должны разрабатываться, утверждаться и реализовываться на уровне местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что согласно нормам Конституции Российской Федерации (статья 12 и часть 2 статьи 132) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и их наделение отдельными государственными полномочиями допускается только законом с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств.

4. В соответствии со статьей 5 законопроекта к полномочиям субъектов Российской Федерации в сфере государственного стратегического планирования относятся установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, порядка их разработки, рассмотрения и утверждения с учетом положений Федерального закона N184-ФЗ. Положения части 1 статьи 32 законопроекта предусматривают, что стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается с учетом схем территориального планирования Российской Федерации и положений Федерального закона N 184-ФЗ, относящихся к разработке и реализации документов государственного стратегического планирования субъекта Российской Федерации.

Согласно нормам подпункта "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает проекты указанных программ, а также готовит отчеты о их выполнении для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункты "б" и "в" пункта 2 статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ).

Вместе с тем нормы Федерального закона N 184-ФЗ (помимо вышеперечисленных) не устанавливают каких-либо специальных требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, а также не регламентируют иных вопросов, касающихся порядка разработки, утверждения и реализации документов государственного стратегического планирования субъекта Российской Федерации. Кроме того, в перечне полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), указанном в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, не содержится полномочий по разработке, утверждению и реализации документов государственного стратегического планирования субъекта Российской Федерации. Таким образом, необходимо конкретизировать указанные положения законопроекта (пункт 2 статьи 5 и часть 1 статьи 32) либо внести изменения в нормы Федерального закона N 184-ФЗ, которыми будут регулироваться указанные вопросы.

5. Нормы части 5 статьи 8 и части 7 статьи 32 законопроекта предусматривают, что Правительство Российской Федерации согласовывает стратегию социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, а также определяет порядок такого согласования в части полномочий Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем согласно нормам пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункта 2 данной статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). При этом до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункта 2 этой статьи Федерального закона N 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 5 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).

В связи с этим, полагаем, что Правительство Российской Федерации может согласовывать стратегию социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, а также определять порядок такого согласования только в части реализации полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

6. Согласно части 6 статью 10 законопроекта положения документов государственного стратегического планирования должны учитываться при разработке долгосрочной бюджетной стратегии и подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации соответствующих уровней. Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект бюджета составляется не с учетом, а на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Составление проекта бюджета также должно основываться на Бюджетном послании Президента Российской Федерации и основных направлениях бюджетной и налоговой политики (часть 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В то же время нормы законопроекта не предусматривают механизмов и порядка, обеспечивающих учет положений иных документов государственного стратегического планирования (помимо, указанных в Бюджетном кодексе Российской Федерации) при подготовке проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

7. В соответствии с частью 1 статьи 32 законопроекта корректировка стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период осуществляется по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время в данной норме не учитывается, что стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период может утверждаться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 32 законопроекта). В случае, если указанная стратегия будет утверждаться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, то и решение вопроса о её корректировке также должно осуществляться указанным органом. Если же в данном случае корректировка упомянутой стратегии будет осуществляться по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то будет нарушен принцип разделения властей, установленный в статье 10 Конституции Российской Федерации.

Аналогичное замечание относится к нормам частей 1 и 5 статьи 35 законопроекта, которые предусматривают, что корректировка программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период может осуществляться по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и порядок такой корректировки будет определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Необходимо учитывать, что согласно нормам подпункта "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации утверждаются законом субъекта Российской Федерации, поэтому данные вопросы также должны регулироваться исключительно законом субъекта Российской Федерации

8. В соответствии с частью 1 статьи 36 законопроекта государственные программы субъекта Российской Федерации разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-экономической политики, определенными стратегией социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период и стратегиями социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий. Вместе с тем не понятно, почему в данной норме не допускается возможность разработки программ субъектов Российской Федерации также в соответствии с программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных в настоящем заключении замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев