Официальный отзыв Правительства РФ на проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Кнышовым, А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным (не действует)

Официальный отзыв Правительства РФ
на проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Кнышовым, А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным

Досье на проект федерального закона

В Правительстве Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.

Законопроектом предлагается внести в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и отдельные законодательные акты Российской Федерации изменения, предусматривающие совершенствование существующего порядка определения правового режима использования земель, а также исключение института категорий земель как способа определения целевого назначения земельных участков.

Предлагаемые изменения позволят исключить дублирование правовых механизмов определения разрешенного использования земельных участков и усовершенствовать систему планирования использования и зонирования территорий в целях обеспечения их устойчивого развития и рационального использования земель.

Вместе с тем по законопроекту имеются следующие замечания.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 1 законопроекта к основным принципам земельного законодательства предлагается отнести приоритет сохранения особо охраняемых земель, согласно которому изменение их разрешенного использования ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Однако из текста законопроекта невозможно сделать однозначный вывод о том, что понимается под особо охраняемыми землями.

Подпунктом "в" пункта 8 статьи 1 законопроекта предлагается признать утратившим силу подпункт 7 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса и таким образом снять запрет на оборот земельных участков, предоставленных для нужд организаций транспорта. Полагаем нецелесообразной отмену норм, ограничивающих или исключающих возможность отчуждения таких земельных участков из государственной и муниципальной собственности.

Подпунктом "б" пункта 12 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 46 Земельного кодекса пунктом 4, согласно которому аренда земельного участка, расположенного в границах охранной или защитной зоны, может быть прекращена по требованию арендатора в случае невозможности или существенного затруднения его дальнейшего использования в соответствии с его разрешенным использованием в связи с установлением ограничений прав на землю в таких зонах. В связи с этим в переходных положениях законопроекта необходимо предусмотреть, что право требовать расторжения договора аренды по указанному основанию должно возникать только в тех случаях, когда охранные или защитные зоны установлены после вступления в силу соответствующего федерального закона. В переходных положениях следует также уточнить порядок применения норм соответствующего федерального закона до приведения в соответствие с ним подзаконных нормативных правовых актов.

Кроме того, в подпункте "б" пункта 12 указанной статьи законопроекта применительно к возможности использования земельного участка используется понятие "существенное затруднение", которое носит субъективно-оценочный характер и подлежит уточнению.

Пунктом 1 новой редакции статьи 91 Земельного кодекса предусматривается определить перечень целей, в которых может быть ограничено осуществление хозяйственной или иной деятельности на земельных участках, расположенных в границах охранных зон. При этом неясно, почему в указанный перечень не включены ограничения осуществления хозяйственной или иной деятельности в целях обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики, а также объектов транспорта, которые в настоящее время предусмотрены статьями 89 и 90 Земельного кодекса.

Пункт 2 предлагаемой законопроектом редакции статьи 92 Земельного кодекса необходимо дополнить положением о том, что к защитным зонам относятся санитарно-защитные зоны объектов использования атомной энергии, установление которых в настоящее время осуществляется в соответствии со статьей 31 Федерального закона "Об использовании атомной энергии".

Пунктом 1 статьи 4 законопроекта предлагается изложить в новой редакции статью 6 Лесного кодекса Российской Федерации, установив, что к лесному фонду относятся территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые лесной растительностью, но предназначенные для ведения лесного хозяйства. Однако понятие "ведение лесного хозяйства" в Лесном кодексе Российской Федерации не определено и не используется. Кроме того, статьей 6 Лесного кодекса Российской Федерации в предлагаемой редакции предусматривается отнесение территорий к лесному фонду, однако в законопроекте понятие "территория лесного фонда" не раскрыто.

Законопроектом также предлагается дополнить Лесной кодекс Российской Федерации статьей 110 о порядке изменения границ лесного фонда (пункт 21 статьи 4 законопроекта). В указанной статье Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что изменение границ территорий лесного фонда, занятых защитными лесами, разрешается в том числе при создании новых и расширении существующих особо охраняемых природных территорий.

В связи с этим целесообразно уточнить, что изменение границ территорий лесного фонда, занятых защитными лесами, при создании новых и расширении существующих особо охраняемых природных территорий возможно в случае, если такие территории относятся к особо охраняемым территориям федерального значения.

В законопроекте также следует предусмотреть, что в отношении земельных участков, на которых расположены леса и которые не отнесены к землям лесного фонда, разрабатываемые градостроительные и сельскохозяйственные регламенты не могут противоречить утвержденным лесохозяйственным регламентам, а в случае если утвержденный лесохозяйственный регламент вступает в противоречие с ранее утвержденными градостроительными и сельскохозяйственными регламентами, указанные регламенты подлежат приведению в соответствие с ним.

Статьей 8 законопроекта предлагается внести в Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" изменения, исключив из сферы его правового регулирования отношения в области изучения, использования, развития и охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. При этом соответствующие изменения в статью 3 указанного Федерального закона, в которой регулируются вопросы, связанные с признанием территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом, не вносятся. Кроме того, с учетом указанных изменений законопроектом следует включить в перечень видов территориальных зон территориальные зоны, предназначенные для санаторно-курортного обслуживания населения (санаторно-курортные зоны), а также предусмотреть установление порядка образования указанных зон и изменения их границ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 законопроекта, содержащей заключительные и переходные положения, земельные участки, отнесенные до вступления соответствующего федерального закона в силу к категории земель особо охраняемых территорий и объектов (за исключением особо охраняемых природных территорий), считаются отнесенными к соответствующим территориальным зонам.

Следует отметить, что в настоящее время Земельным кодексом к землям особо охраняемых территорий отнесены в том числе земли историко-культурного назначения (в частности, земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации). При этом указанные земли не подпадают ни под один из предлагаемых законопроектом видов территориальных зон (новая редакция статьи 78 Земельного кодекса). Таким образом, в случае принятия соответствующего федерального закона возникнет неопределенность при установлении правового статуса земельных участков, отнесенных Земельным кодексом к землям историко-культурного назначения. В связи с этим законопроектом следует включить в перечень видов территориальных зон территориальные зоны объектов историко-культурного наследия, предусмотрев также установление порядка образования указанных зон и изменения их границ.

Поскольку образование территориальных зон в целях размещения линейных объектов практически невозможно, законопроектом необходимо предусмотреть возможность строительства (реконструкции) таких объектов на любых земельных участках в границах любых территориальных зон, если размещение указанных объектов законодательно не запрещено и предусмотрено проектом планировки территории.

Согласно концепции законопроекта одной из основных его задач является сохранение земель сельскохозяйственного назначения, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Законопроектом эту задачу предлагается реализовывать посредством установления особого порядка изменения границ таких сельскохозяйственных угодий, а также утверждения в составе правил землепользования и застройки, для которых законодательно установлен публичный порядок их принятия, включая общественные слушания, сельскохозяйственного регламента, регулирующего условия использования сельскохозяйственных земель.

Вместе с тем следует отметить, что в целях обеспечения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения законодательством Российской Федерации установлен особый порядок образования, оборота и использования земельных участков в составе таких земель, регулируемый Земельным кодексом и Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В связи с этим представляется целесообразной замена содержащегося в законопроекте понятия "территориальная зона сельскохозяйственного назначения" понятием "территориальная зона (категория) сельскохозяйственного назначения".

Кроме того, с целью устранения рисков неэффективного распоряжения земельными участками сельскохозяйственного назначения и необоснованного изменения их разрешенного использования в переходный период реализации соответствующего федерального закона до установления правилами землепользования и застройки территориальных зон (категорий) сельскохозяйственного назначения представляется целесообразным предусмотреть вступление соответствующих положений федерального закона в силу на территориях муниципальных образований с момента утверждения правил землепользования и застройки, включая сельскохозяйственный регламент, а также утверждения всех необходимых для его реализации нормативных правовых актов.

Законопроект необходимо дополнить положением о том, что требования к составу и содержанию сельскохозяйственного регламента устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере сельского хозяйства.

Законопроект содержит положения, устанавливающие порядок изменения границ лесного фонда, водных объектов, особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем в случаях исключения земельных участков из границ земель лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых природных территорий их разрешенное использование не установлено до принятия правил землепользования и застройки (внесения в них соответствующих изменений).

В целях предупреждения неэффективного распоряжения земельными участками в указанных случаях представляется целесообразным установить, что распоряжение такими земельными участками допускается исключительно с момента установления разрешенного использования правилами землепользования и застройки.

Следует также отметить, что реализация соответствующего федерального закона в случае его принятия предусматривает комплексное внесение изменений в целый ряд законодательных актов, однако необходимая информация в законопроекте и сопроводительных материалах к нему отсутствует.

На основании изложенного Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии его доработки с учетом указанных замечаний для рассмотрения во втором чтении.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

В. Сурков