Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" - внесен депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" - внесен депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенный депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным, и сообщает следующее.

Законопроект разработан в соответствии с Планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 года N 982-р, и направлен на совершенствование и упрощение существующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения зонирования, а также исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков, дублирующего институт территориального планирования и градостроительного зонирования.

Следует отметить, что существующее нормативно-правовое регулирование в области определения разрешенного использования земельных участков имеет ряд недостатков.

Так, для изменения разрешенного использования земельного участка необходимо в большинстве случаев принятие двух решений. Одно - решение органа власти об изменении категории земельного участка и другое - решение об изменении его разрешенного использования. При этом порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка различны. Не совпадают также органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изменении категории земельного участки и его разрешенного использования. При этом перевод земельных участков из одной категории в другую является длительной и сложной процедурой, сопровождаемой отсутствием конкретных регламентирующих признаков обоснованности перевода земельных участков из одной категории в другую, что на практике приводит к принятию произвольных решений и возникновению коррупциогенных факторов.

Необходимо учесть, что к 1 января 2013 года должны быть разработаны и утверждены правила землепользования и застройки во всех поселениях, городских округах. При отсутствии указанного документа вступает в силу запрет на предоставление для строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на выдачу разрешения на строительство и на изменение вида разрешенного использования земельного участка.

При этом, правила землепользования и застройки определяют виды разрешенного использования земельных участков, параметры строительства на них, за исключением земельных участков, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются или на которые действие градостроительных регламентов не распространяется.

Законопроектом устанавливается порядок определения видов разрешенного использования земельных участков, на которые не распространяется градостроительный регламент или в отношении которых градостроительный регламент не устанавливается. Уточняются положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков собственниками таких участков, землепользователями и землевладельцами.

Таким образом, концепция законопроекта направлена на исключение дублирования в правовом регулировании вопроса определения правового режима земельных участков, устранение правовых пробелов в указанной сфере и заслуживает одобрения.

Вместе с тем к законопроекту имеется ряд замечаний.

1. Законопроект предусматривает дополнение Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) нормами о видах территориальных зон и допустимыми для данных территориальных зон видами разрешенного использования. При этом соответствующие положения исключаются из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

При этом законопроектом предлагается установить закрытый перечень таких видов территориальных зон (пункт 2 проектируемой статьи 78 Земельного кодекса). Следует отметить, что в настоящее время перечень видов территориальных зон не носит исчерпывающего характера. В соответствии с частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса помимо предусмотренных указанной статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

По мнению Комитета, изменение подхода в правовом регулировании указанного вопроса требует дополнительного обсуждения, поскольку, с одной стороны, возникает опасение, что на законодательном уровне невозможно предусмотреть всего многообразия территориальных зон с учетом разнообразного использования территории. С другой стороны, предлагаемые изменения могут привести к необходимости изменения органами местного самоуправления принятых в соответствии с Градостроительным кодексом правил землепользования и застройки, что является достаточно длительным и затратным процессом.

Так, например, непонятно к каким территориальным зонам следует относить земельный участки в границах достопримечательных мест, являющихся объектами культурного наследия Российской Федерации.

Кроме того, требует уточнения предусмотренное законопроектом содержание видов разрешенного использования в отношении отдельных видов территориальных зон.

Так, статьей 82 Земельного кодекса в редакции законопроекта существенно расширяется перечень видов разрешенного использования земельных участков в границах рекреационных зон. Помимо территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, в состав таких зон предлагается включать территории и объекты, обладающие природными лечебными ресурсами, благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Вместе с тем представляется достаточно спорным включение указанных территорий и объектов в границы рекреационных зон. По мнению Комитета, целесообразно предусмотреть в качестве самостоятельного вида территориальные зоны, предназначенные для санаторно-курортного обслуживания населения.

2. Статьей 21 законопроекта предусмотрено, что законопроект вступает в силу с 1 января 2013 года. Вместе с тем, исходя из предлагаемых законопроектом изменений, потребуется внесение изменений в правила землепользования и застройки, прежде всего, в части установления новых территориальных зон и регламентов использования территории таких зон в отношении земельных участков, для которых ранее градостроительный регламент не устанавливался.

Кроме того, не совсем понятно, каким образом будет определяться правовой режим использования земельных участков в муниципальных образованиях, которые не исполнят обязанность по утверждению до 31 декабря 2012 года правил землепользования и застройки.

В связи с этим, по мнению Комитета, в дополнительном обсуждении нуждается вопрос о сроке и порядке вступления в силу рассматриваемого законопроекта.

3. В целях защиты земель сельскохозяйственного назначения законопроектом предусматривается, что в границах особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель установление иных территориальных зон, кроме территориальных зон сельскохозяйственного значения, не допускается. При этом границы таких земель утверждаются исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (пункт 4 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса).

Следует отметить, что в настоящее время перевод земельных участков и земель сельскохозяйственного назначения, за исключением находящихся в федеральной собственности, в земли иных категорий осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 8 Земельного кодекса). В случае, если изменение категории указанных земельных участков осуществляется в связи с включением их в соответствии с генеральным планом в границы населенного пункта, проекты таких генеральных планов подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (статьи 21, 26 Градостроительного кодекса).

Учитывая вышеизложенное, а также принимая во внимание время, необходимое для разработки и принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации и утверждения органами исполнительной власти границ особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель, целесообразно в целях защиты использования земель сельскохозяйственного назначения сохранить на переходный период за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по согласованию границ территориальных зон сельскохозяйственного назначения или предусмотреть более поздний срок вступления соответствующих положений законопроекта в силу.

4. По мнению Комитета, требует уточнения вводимый законопроектом в пункт 1 статьи 1 Земельного кодекса принцип "приоритета сохранения особо охраняемых земель, согласно которому изменение их разрешенного использования ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами".

Этот принцип должен заменить существующий сегодня принцип "приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами". Представляется, что предлагаемая редакция требует доработки с учетом концепции отмены деления земель на категории в части исключения слова "земель", а также включения в него положений, позволяющих отразить все аспекты существующего сегодня принципа в рамках предлагаемой законопроектом системы, возможно, дополнив его соответствующими положениями об охранных зонах.

5. По мнению Комитета, в дополнительном обсуждении нуждается пункт 9 статьи 2 законопроекта, предусматривающий исключение из правил землепользования и застройки порядка их применения и внесения изменений в указанные правила. Указанный раздел призван регулировать многочисленные процедурные вопросы, связанные с установлением и изменением видов разрешенного использования. Так, порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

6. Законопроектом предусматривается дополнение правил землепользования и застройки наряду с градостроительными регламентами сельскохозяйственными регламентами. При этом согласно законопроекту сельскохозяйственный регламент - регламент использования территорий, устанавливаемый в отношении земельных участков и объектов капитального строительства в территориальных зонах сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 81 Земельного кодекса в редакции законопроекта в зоны сельскохозяйственного назначения включаются земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственного производства, размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций, лесных насаждений, предназначенных для обеспечения защиты сельскохозяйственных земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водных объектов, а также зданий и сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Учитывая вышеизложенное, по мнению Комитета, необходимо уточнить цели разработки и утверждения правил землепользования и застройки, предусмотренные частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса.

7. Законопроектом предлагается раскрыть в статье 1 Градостроительного кодекса понятие "населенный пункт". Согласно законопроекту населенный пункт - элемент планировочной структуры поселения, городского округа, определяющий территорию с высокой плотностью застройки, а также предназначенную преимущественно для проживания граждан.

Вместе с тем требует дополнительного обсуждения и обоснования отнесение населенного пункта к элементам планировочной структуры, учитывая, что в рамках положений Градостроительного кодекса Российской Федерации о планировке территорий к элементам планировочной структуры относятся кварталы, микрорайоны, а также ряд иных элементов.

Кроме того, в определении не отражено, что населенный пункт может также входить в границы муниципального района.

8. Статьей 3 законопроекта предусмотрено внесение изменений в Водный кодекс Российской Федерации, в том числе в части дополнения его новой статьей "Изменение границ водных объектов". При этом нуждается в уточнении такое основание для изменения границ водных объектов, как "размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения таких объектов". Учитывая, что создание искусственных земельных участков и строительство водохранилищ и иных искусственных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений являются самостоятельными основаниями для изменения границ водного фонда, не понятно о каких иных объектах государственного или муниципального значения и о каком способе их размещении на водном объекте идет речь в законопроекте.

9. Статьей 4 законопроекта предусматриваются поправки в Лесной кодекс Российской Федерации. При этом предлагается новая редакция статьи 6 указанного кодекса, в которой регулируется, какие территории относятся к лесному фонду. По мнению Комитета, целесообразность указанной поправки требует дополнительного обсуждения, поскольку напрямую не связана с предметом законопроекта.

Кроме того, законопроектом предусмотрено дополнение норм Лесного кодекса Российской Федерации новой статьей, регламентирующей порядок изменения границ лесного фонда. В связи с этим, Комитет отмечает необходимость уточнения терминологии и содержания указанной статьи. Так, в целях избежания неоднозначного понимания и применения норм закона на практике представляется целесообразным уточнить соотношение используемых в законопроекте терминов "территория лесного фонда", "границы лесного фонда" и "леса", четко определив, какое из данных понятий фактически призвано заменить такую категорию земель, как земли лесного фонда.

10. Требуют уточнения и ряд предлагаемых законопроектом изменений в отдельные федеральные законы. Например, статьей 14 законопроекта предусматриваются отдельные поправки в Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Вместе с тем в целом остается не урегулированным вопрос о сфере применения указанного федерального закона.

Статьей 15 законопроекта предусмотрено внесение изменений в статью 11 Федерального закона от 11 июня 2003 года "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в части установления, что для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки, расположенные в границах зон сельскохозяйственного назначения и иных зон. По мнению Комитета, целесообразно четко определить перечень зон, в границах которых земельные участки могут предоставляться для указанных целей.

Следует также отметить, что ко второму чтению необходимо внести соответствующие изменения и в иные федеральные законы, в которых используется понятие "категории земель" (например, Федеральный закон от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и др.).

Кроме того, на рассмотрении в Государственной Думе находится проект N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором используется термин "целевое назначение земельного участка". Вместе с тем, законопроектом предлагается полностью исключить термин "целевое назначение земельного участка". Учитывая вышеизложенное, требуется согласовать указанные законопроекты.

11. Согласно пункту 3 статьи 21 законопроекта земельные участки, отнесенные до вступления в силу законопроекта к категории земель промышленности и иного специального назначения, земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, за исключением земельных участков в границах государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов, считаются отнесенными к соответствующим территориальным зонам. В целях однозначного понимания и применения норм законопроекта на практике целесообразно в законопроекте указать, что земли лесного фонда считаются отнесенными к территориям лесного фонда. Также следует ко второму чтению решить вопрос в отношении земель водного фонда, поскольку к ним относятся не только земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, но и земли, занятые гидротехническими сооружениями. Представляется целесообразным установить срок, до истечения которого должен быть решен вопрос об отнесении земель запаса к той или иной территориальной зоне.

Вместе с тем указанные замечания не носят принципиального характера и могут быть учтены при доработке законопроекта ко второму чтению.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении при условии доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских