Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенный депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенный депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел внесенный депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке законопроект направлен на совершенствование и упрощение существующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения зонирования, а также исключения института категорий земель как способа определения разрешенного использования земельных участков, дублирующего институт территориального планирования и градостроительного зонирования.

Законопроектом предлагается признать утратившим силу Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", исключить из текста Гражданского, Земельного, Градостроительного, Водного, Лесного кодексов Российской Федерации, а также из ряда федеральных законов нормы, касающиеся деления земель в Российской Федерации по целевому назначению на категории. Таким образом, законопроектом предлагается пересмотреть один из основополагающих принципов, на которых базируются современные земельные отношения в Российской Федерации.

Не оспаривая необходимости устранения избыточных административных процедур при осуществлении использования земель, следует отметить, что ряд специалистов в области земельного и природоресурсного права ставят под сомнение целесообразность достижения этой цели путем отмены устоявшегося, традиционного для российского гражданского и земельного законодательства правового института.

По мнению Комитета, законопроект в предложенной редакции не обеспечивает в полной мере решение продекларированных в пояснительной записке задач укрепления института собственности, исключения дублирующих правовых институтов, обеспечения единообразного порядка установления и изменения разрешенного использования земельных участков, повышения эффективности управления земельными ресурсами, развития системы планирования и зонирования территорий в целях обеспечения их устойчивого развития. Реализация законопроекта потребует переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, что, как показывает опыт, затягивается на длительный срок, создает препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, ложится тяжким бременем на граждан - обладателей прав на земельные участки, способствует возникновению коллизий в правоприменительной практике.

Комитет считает, что в законопроекте реализована "техническая" замена института деления земель на категории на институт территориального планирования и градостроительного зонирования, что не может быть признано обоснованным ввиду существенных различий в их правовом содержании и правовой природе. По нашему мнению, принадлежность земель к определенной категории и разрешенное использование конкретных земельных участков соотносятся как основной и вспомогательный инструмент при определении правового режима объектов недвижимого имущества.

Законопроектом предлагается отказаться от широкого использования в земельном законодательства понятия "земли", преимущественно заменяя его понятием "территории" или "зоны". Вместе с тем необходимо отметить следующее.

Первые два из основных принципов земельного законодательства (п. 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ) закрепляют базовые представления о земле, как о:

1) природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы;

2) природном ресурсе, используемом и охраняемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации

3) одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

В связи с этим возникает опасение, что замена понятия "земли" на понятия "территории" и "зоны" приведет к искажению представлений о земле как, в первую очередь, о самостоятельном природном объекте и охраняемом природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, а не только как о пространственном базисе для размещения каких-либо объектов. Это приведет к изъятию экологической составляющей из закрепленного законодательством подхода к регулированию использования земель.

Кроме того, деление земель по целевому назначению на категории тесно взаимоувязано с имущественными отношениями, оборотом объектов недвижимости. В действующем законодательстве существуют примеры, когда именно принадлежность земельных участков к определенной категории земель определяет объем и пределы их оборотоспособности, конкретные права и обязанности правообладателей земельных участков. А лесное законодательство, например, провозглашает федеральную собственность не только на земельные участки в составе земель лесного фонда, но и на сами земли лесного фонда (статья 3 Федерального закона от 04.12.2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"). Следует отметить, что законопроект не содержит изменений к указанной норме, в связи с чем оценить правовые последствия отказа от понятия "земли" в контексте данной статьи представляется затруднительным.

Законопроектом предлагается исключить из Земельного кодекса понятие "земель лесного фонда", определив его в Лесном кодексе через понятие "лесной фонд". При этом остается открытым вопрос об отраслевой принадлежности участков, образуемых в "лесном фонде". Необходима определенность в вопросе: какими будут данные участки - лесными или земельными. В редакции предложенного законопроекта фигурирует понятие "земельные участки". В законопроекте это понятие используется только в отдельных случаях, а системной замены по тексту Лесного кодекса не предлагается. В связи с этим целесообразно определиться с выбором одного из этих понятий. Комитет считает, что понятие "лесные участки" предпочтительнее, так как оно подчеркивает специфику данного вида земельных участков.

Также законопроектом в Лесной кодекс вводится новая глава об изменении границ лесного фонда. Учитывая, что Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предполагается признать утратившим силу, основные его положения относительно земель лесного фонда нашли отражение в указанной главе. В то же время вызывает сомнение пункт 2 статьи 110 Лесного кодекса в предложенной законопроектом редакции. В данном пункте установлено основание для изменения границ "территорий лесного фонда" в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов, чем создается прямая угроза истребления защитных лесов, расположенных либо в самом населенном пункте либо в его непосредственной близости. Полагаем целесообразным дополнить законопроект нормой о необходимости согласования изменения границ территорий лесного фонда в таких случаях с органами государственной власти, осуществляющими полномочия в области лесных отношений.

Что касается изменений к Водному кодексу РФ (проектируемая новая статья 67.2), то отказ от использования понятия "земли" привел к появлению неудачной конструкции "изменение границ водного объекта" взамен "изменения границ земель водного фонда", искажающей правовое содержание данного понятия. Кроме того, законопроект предлагает передать соответствующие полномочия по такому изменению границ в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, с уровня Правительства Российской Федерации на уровень уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Данные нормы нуждаются в существенной переработке и дополнительном обсуждении.

По мнению Комитета, одним из главных недостатков законопроекта в природоохранном контексте является недостаточная конкретизация норм, устанавливающих соответствие границ ныне существующих категорий земель лесного фонда, земель водного фонда, а также границ особо охраняемых природных территорий федерального значения границам вводимых законопроектом "территории лесного фонда", "водных объектов", "особо охраняемых природных территорий". Во избежание правовой неопределенности, которая на практике может привести к произвольному "перекраиванию" границ указанных земель, необходимо в переходных положениях законопроекта закрепить вышеназванное соответствие.

Кроме того, в законопроекте не учитывается, что ответственность за отдельные составы земельных правонарушений (например, предусмотренные ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) также основана на отнесении земель к той или иной категории. Соответствующих изменений в указанный Кодекс законопроект не предусматривает.

Полагаем справедливым, что изменение правового регулирования режима земельных участков не должно повлечь возникновение правовых пробелов, ослабляющих правовой режим земель, подлежащих особой охране, и уж тем более служить основанием для "амнистирования" многочисленных земельных правонарушений, связанных с использованием земель не по целевому назначению.

Также необходимо отметить, что законопроект нельзя рассматривать в отрыве от внесенного в Государственную Думу Президентом Российской Федерации проекта федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который при регулировании вопросов, касающихся права собственности и иных вещных прав на земельные участки и другие природные объекты, исходит из подразделения земель на категории. Необходимо соотнести положения данных законопроектов при их доработке.

В связи с изложенным Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии считает, что проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенный депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным, нуждается в существенной доработке с учетом вышеназванных замечаний.

Первый заместитель председателя комитета

И.И. Никитчук