Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенному депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенному депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 26 апреля 2012 года (протокол N 23, пункт 45) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенный депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным.

Законопроект предусматривает отмену деления земель на категории и регулирование целевого назначения земель в дальнейшем посредством территориального зонирования и установления регламентов использования территорий.

Действительно, одновременное существование в настоящее время деления земель на категории (в рамках земельного законодательства) и видов разрешенного использования земельных участков (в рамках градостроительного законодательства) порождает проблемы в правовом регулировании и практике правореализации. Их решение возможно несколькими путями, один из которых - отмена категорий земель. Именно данный метод решения вопроса избран в настоящее время Правительством Российской Федерации: отмена института категорий земель обозначена в качестве одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 года N 297-р.

Не вторгаясь в вопросы сугубо земельного и градостроительного законодательства, в том числе не рассматривая вопрос о целесообразности отмены категорий земель как таковых, в рамках своей компетенции по данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

1. Статьей 93 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта предполагается следующим образом распределить компетенцию по установлению границ охранных и защитных зон:

уполномоченный орган исполнительной власти Российской Федерации - если объект, в целях охраны и защиты которого установлены ограничения в использовании земельного участка, относится к объектам федерального значения;

уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - если объект, в целях охраны и защиты которого установлены ограничения в использовании земельного участка, относится к объектам регионального значения;

уполномоченный орган местного самоуправления - если объект, в целях охраны и защиты которого установлены ограничения в использовании земельного участка, относится к объектам местного значения.

В отношении иных объектов решение об установлении границ охранной или защитной зоны принимает уполномоченный орган местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено иное.

Использование в качестве критерия такого понятия как "значение объекта" (федеральное, региональное, местное) представляется некорректным, т.к. такое деление не является универсальным и не по всем видам объектов, для которых проект предусматривает установление охранных (защитных) зон, действующим законодательством предусматривается деление на объекты федерального, регионального и местного значения.

При этом деление на объекты федерального, регионального и местного значения, если оно производится, обычно увязывается с принадлежностью к соответствующей форме собственности (например, на автодороги, объекты культурного наследия и т.д.). При таком подходе объекты, находящиеся в частной собственности, не относятся ни к одной из указанных групп объектов по значению. Например, для частных автомобильных дорог не производится деления на дороги федерального, регионального и местного значения, и установление их придорожных полос отнесено к компетенции различных уровней власти, от федерального до муниципального, в зависимости от их расположения - в границах одного либо нескольких муниципальных образований, субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Тогда как согласно приведенным нормам законопроекта границы придорожных полос во всех этих случаях должны устанавливаться органами местного самоуправления, а исключение может устанавливаться только законами субъекта Российской Федерации.

В настоящее время имеются существенные особенности как по разграничению компетенции, так и по порядку установления границ охранных (защитных) зон применительно к конкретным видам объектов. Такие особенности во многом связаны с особенностями самих объектов. Например, для объектов электросетевого хозяйства установлена процедура обязательного согласования границ с Ростехнадзором. Законопроект не учитывает сложившуюся систему и отраслевую специфику, что может негативно отразиться на практике, в т.ч. на качестве охраны (защиты) соответствующих объектов.

Более того, указанному общему правилу противоречат иные положения самого же законопроекта. Так, согласно пункту 3 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в редакции законопроекта границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов утверждаются исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (а не органами местного самоуправления).

Наконец, положениями законопроекта порождается неопределенность в разграничении компетенции между разными уровнями власти по установлению охранных (защитных) зон различных объектов. При этом неоправданно расширяется компетенция органов местного самоуправления, на которые возлагается установление охранных зон не только для объектов местного значения, но и по "остаточному принципу" в отношении всех иных объектов, которые не подпадают под классификацию объектов на федеральные, региональные и местные.

Также следует отметить, что предлагаемое законопроектом изменение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления может повлечь дополнительные расходы бюджетов, прежде всего, местных. Однако соответствующих расчетов и обоснований пакет документов по законопроекту не содержит.

2. Законопроектом вносятся существенные изменения в законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. В частности, отменяется понятие лечебно-оздоровительных местностей и курортов, включая их деление на местности и курорты федерального, регионального и местного значения, и связанное с этим разграничение компетенции органов власти разных уровней по созданию и управлению ими.

Законопроект предусматривает лишь, что природные ресурсы могут признаваться лечебными и осуществляется это органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предложениям органов местного самоуправления.

Вместе с тем остаются неизменными положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым к вопросам местного значения поселений, городских округов относится создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (пункт 27 статьи 14, пункт 30 статьи 16).

3. Проектом предлагается закрепить следующее определение населенного пункта в Градостроительном кодексе Российской Федерации: элемент планировочной структуры поселения, городского округа, определяющий территорию с высокой плотностью застройки, а также предназначенную преимущественно для проживания граждан (подпункт "е" пункта 1 статьи 2 проекта).

Однако это противоречит иным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые остаются неизменными и согласно которым к элементам планировочной структуры относятся кварталы, микрорайоны, иные элементы (часть 1 статьи 41, часть 1 статьи 46.1).

Согласно положениям Федерального закона от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" населенные пункты являются географическими объектами.

С точки зрения административно-территориального устройства населенные пункты принято рассматривать как первичные элементы административно-территориального деления. Населенные пункты классифицируются на городские и сельские. Населенные пункты подлежат созданию и упразднению в порядке изменения административно-территориального устройства, а не в порядке градостроительного планирования.

Поселения и городские округа как муниципальные образования в соответствии с Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут состоять из нескольких населенных пунктов, при этом населенные пункты как таковые не прекращают своего самостоятельного существования. В частности, в поселениях, состоящих из нескольких населенных пунктов, один из них является административным центром.

Населенные пункты отдельно отражаются как в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления, так и в Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований.

Таким образом, представляется, что населенный пункт как исторически сложившееся место компактного проживания людей, социально-территориальная общность не может быть низведен до уровня одного из элементов планировочной структуры поселения, городского округа, даже находясь в их составе он должен рассматриваться в особом качестве. В частности, как представляется, это может привести к произвольному градостроительному планированию, вплоть до фактической ликвидации населенных пунктов.

В связи с вышеизложенным в части вопросов своего ведения Комитет не поддерживает принятие законопроекта в предложенной редакции.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев