Заключение Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 142750-6 "О подготовке и проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Общественной палаты РФ
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 142750-6 "О подготовке и проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона "О подготовке и проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - законопроект).

Одобряя основной посыл законопроекта - создание единых правовых основ для комплексной реализации правительственных деклараций и государственных гарантий, данных Российской Федерацией Международной федерации футбольных ассоциаций (далее также - ФИФА), что, в свою очередь, позволит обеспечить высокий уровень проведения в Российской Федерации Чемпионата мира ФИФА по футболу 2018 года (далее также - чемпионат), Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 года, считаем, что законопроект подлежит доработке с учетом следующих замечаний и предложений.

Проектом закона предусматривается, что органом, осуществляющим подготовку и проведение Чемпионата мира по футболу, является Оргкомитет "Россия-2018".

По мнению Общественной палаты Российской Федерации вызывает замечания правовой статус Оргкомитета "Россия-2018". Ряд положений законопроекта, регламентирующих правовой статус Оргкомитета "Россия-2018", противоречат нормам гражданского законодательства. Причем, проект рассматриваемого федерального закона не предполагает внесение изменений в гражданское законодательство в связи с установлением особенностей в правовом статусе Оргкомитета "Россия-2018".

Предлагаемые особенности правового статуса Оргкомитета "Россия-2018" не могут быть реализованы, так как они концептуально противоречат нормам гражданского законодательства Российской Федерации.

Так, пунктом 6 статьи 4 рассматриваемого проекта федерального закона предусматривается, что Оргкомитет "Россия-2018" отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам Оргкомитета "Россия-2018" несет Российская Федерация.

Пунктом 1 статьи 56 ГК РФ предусмотрено, что юридические лица, кроме учреждений отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом. Таким образом, предложение установить субсидиарную ответственность Российской Федерации по обязательствам Оргкомитета "Россия-2018" противоречит принципам, определяющим статус юридического лица.

Юридическое лицо, обладающее имуществом на праве собственности, должно отвечать по своим обязательствам всем своим имуществом. Субсидиарная ответственность по обязательствам юридического лица может быть возложена на учредителей или иных лиц, которые могут давать юридическому лицу обязательные указания, если их действия привели к несостоятельности юридического лица (часть 2 пункта 3 статьи 56 ГК РФ). Следует также отметить, что частью 2 пункта 1 статьи 10 Федерального закона "О некоммерческих организациях" установлено, что учредители автономной некоммерческой организации не отвечают по обязательствам автономной некоммерческой организации.

Пунктом 7 статьи 4 рассматриваемого проекта федерального закона предлагается установить, что Оргкомитет "Россия-2018" не может быть признан банкротом. Предлагаемая новелла противоречит нормам действующего законодательства.

Как следует из положений статьи 4 законопроекта Оргкомитет "Россия-2018" является некоммерческой организацией, создаваемой в форме автономной некоммерческой организации. Вместе с тем, законодательство Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень организаций, в отношении которых не может быть применена процедура банкротства: казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации (пункт 1 статьи 65 Гражданского кодекса Российской Федерации). Соответственно несостоятельными (банкротами) могут быть признаны автономные некоммерческие организации.

Федеральным законом "Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Олимпийский закон) предусмотрено создание Оргкомитета "Сочи 2014" в форме автономной некоммерческой организации. Однако положениями данного Федерального закона не устанавливаются особенности правового статуса Оргкомитета "Сочи 2014". Нормы данного Федерального закона не содержат положений о субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам Оргкомитета "Сочи 2014", а также о невозможности банкротства Оргкомитета "Сочи 2014".

В связи с изложенным, предлагаем пункты 6 и 7 статьи 4 законопроекта исключить.

Статья 5 законопроекта определяет полномочия Оргкомитета "Россия-2018". В тексте указанной статьи содержится перечень как функций, так и прав Оргкомитета. В связи с этим, предлагаем статью 5 проекта именовать "Функции и права Оргкомитета "Россия-2018". Соответственно необходимо перечисленные в статье 5 проекта полномочия разделить на функции и права Оргкомитета.

Подпункт 1 пункта 1 статьи 5 законопроекта к полномочию Оргкомитета относит подготовку и проведение мероприятий. Подпункт 6 пункта 1 статьи 5 законопроекта к полномочиям Оргкомитета относит содействие в организации мероприятий. Очевидно, что предлагаемая редакция подпункта 6 противоречит редакции пункта 1.

Во многих положениях анализируемой статьи содержатся слова "для целей", которые носят излишний характер.

Законопроект содержит внутреннее противоречие в правовом регулировании. 

Так, пунктом 12 статьи 5 законопроекта к полномочиям Оргкомитета "Россия-2018" относится формирование списка физических лиц ФИФА. При этом пунктом 18 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что список физических лиц ФИФА формируется Международной федерацией футбольных ассоциаций.

Вызывает сомнение включение в законопроект статьи 6, определяющий правовой положение регионального организационного комитета. По своему положению региональный организационный комитет является комиссией, создаваемой при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации. В связи с этим, деятельность регионального организационного комитета, если в создании такого комитета возникнет необходимость, может быть урегулирована актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Предлагаем статью 6 из текста законопроекта исключить.

Общественная палата Российской Федерации считает возможным в статье 8 законопроекта использовать правовую конструкцию, заложенную пунктом 2 статьи 13 Олимпийского закона в соответствии с которой сведения, предусмотренные пунктами 1 - 6 части 1 статьи 9 Федерального закона от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", об иностранных гражданах, указанных в части статьи 13, формируются Оргкомитетом "Сочи 2014" или Корпорацией и представляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, не позднее чем за пять дней до предполагаемой даты въезда указанных граждан в Российскую Федерацию.

Соответственно в статье 8 законопроекта следует указать, что сведения, предусмотренные пунктами 1 - 6 части 1 статьи 9 Федерального закона от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", об иностранных гражданах и лицах без гражданства, указанных в части 1 статьи 8, формируются Оргкомитетом "Россия-2018" и представляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, не позднее чем за пять дней до предполагаемой даты въезда указанных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию.

Пункт 3 статьи 13 законопроекта после слов "В период подготовки и проведения соревнований в Российской Федерации ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации, а также дорожных чеков, внешних и (или) внутренних ценных бумаг в документарной форме осуществляется лицами, включенными в список физических лиц ФИФА, без ограничений при соблюдении требований таможенного законодательства Таможенного союза" дополнить словами "и законодательства Российской Федерации о таможенном деле".

Главой 7 законопроекта предусматривается возможность в период проведения соревнований бесплатного проезда автомобильным (кроме такси) и железнодорожным транспортом при наличии билета на матч или иного документа, дающего право посещения матча. Как представляется, следует уточнить в нормативном порядке механизм такого проезда, который был бы сочетаем с требованиями Федеральных законов "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта в Российской Федерации", "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд" и т.п. (в том числе с требованиями по оформлению проездного документа на поезд дальнего следования с обязательным указанием фамилии пассажира и документа, удостоверяющего его личность; автоматическим контролем наличия у пассажира проездного документа при посадке в поезд пригородного сообщения и т.д.).

Согласно статье 19 законопроекта, не допускается изготовление, продажа, распространение товаров, содержащих символику соревнований, использование товаров, содержащих символику соревнований, иными способами с целью извлечения прибыли, а также имитация и видоизменение символики соревнований без заключения соответствующего договора с ФИФА или с уполномоченными ФИФА организациями. Поскольку действующее законодательство Российской Федерации не содержит понятий "имитация" и "видоизменение" применительно к интеллектуальной собственности и средствам индивидуализации, необходимо их нормативное закрепление (например, внести соответствующие изменения в 4-ю часть Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующую вопросы интеллектуальной собственности).

По мнению Общественной палаты Российской Федерации целесообразно изменить наименование главы 12 и назвать ее "Особенности осуществления отдельных видов деятельности в период проведения мероприятий", поскольку наименования данной главы и статьи 26 совпадают.

В законопроекте в недостаточной степени отражены ключевые вопросы, влияющие на безопасное проведение чемпионата мира по футболу 2018 года. Законопроект содержит главу 5 "Особенности обеспечения безопасности в связи с организацией и проведением соревнований". В данной главе предусмотрено две статьи: статья 11 - "Особенности обеспечения безопасности в период подготовки и проведения соревнований"; статья 12 - "Меры по обеспечению безопасности в период проведения соревнований".

Статья 11 законопроекта декларирует обеспечение безопасности физических и юридических лиц в Российской Федерации, в связи с их участием в соревнованиях. 

В то же время, данной нормой не предусматривается круг субъектов, обеспечивающих безопасность, не предусматривается никаких "особенностей" обеспечения безопасности предстоящих турниров, что требует её дополнительного правового наполнения. 

Содержание данной статьи устанавливает единственную меру обеспечения безопасности, заключающуюся в утверждении Президентом Российской Федерации Комплексной программы мер по обеспечению безопасности в период подготовки и проведения соревнований.

В связи с этим полагаем, что комплексная программа должна закреплять систему увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам и месту проведения мероприятий, действий, направленных на достижение цели обеспечения безопасности соревнований.

Однако, разработку и дальнейшую реализацию данной программы делает проблематичным отсутствие правового регулирования общественных отношений, возникающих при проведении в Российской Федерации массовых мероприятий различной направленности (за исключением публичных, проведение которых регламентируется положениями Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"), в свете чего видится целесообразным инициировать разработку и принятие правового акта, устанавливающего порядок проведения таковых с определением правомочий и распределением ответственности всех субъектов возникающих правоотношений, в том числе в сфере обеспечения безопасности. 

Так же законопроектом не определяются источники финансирования деятельности по обеспечению безопасности, отсутствует финансово-экономическое обоснование к законопроекту в части расчётов о расходах на мероприятия по осуществлению безопасности соревнований.

Кроме того, в законопроекте не указан разработчик названной Комплексной программы.

Статья 12 законопроекта в целом идентична статье, определяющей особенности обеспечения безопасности в период подготовки и проведения Олимпиады (статья 10 Олимпийского закона), и наделяет Президента Российской Федерации полномочиями введения на период проведения чемпионата усиленных мер безопасности.

Основным недостатком данной статьи является пробельность в вопросах обеспечения безопасности в период подготовки чемпионата.

Так, Олимпийским законом полномочия определения порядка обеспечения безопасности в период организации Олимпиады предоставлены Правительству Российской Федерации.

Учитывая изложенное, предлагается данную статью законопроекта дополнить положением следующего содержания: "В период подготовки соревнований обеспечение безопасности осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации".

Положение части 4 данной статьи к мерам обеспечения безопасности отнесены быть не могут и подлежат помещению в главу 11 законопроекта "Строительство и реконструкция стадионов для проведения соревнований".

Кроме того, несмотря на факт наличия аналогичных действующих норм права, и исходя из практики и проблем, возникающих при подготовке и реализации нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности Олимпиады, считаем необходимым скорректировать положения законопроекта в соответствии со следующими замечаниями:

1. Исключить ограничения на временное проживание граждан.

2. Предусмотреть не ограничение, а запрет на проведение публичных мероприятий в период проведения чемпионата.

3. Закрепить право Президента Российской Федерации на введение запрета забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций в период проведения чемпионата.

Данное предложение является наиболее актуальным в свете реализации инициатив по перестроению принципов обеспечения безопасности зрителей и участников футбольных матчей внутри стадиона исключительно силами частных охранных организаций.

4. Предусмотреть безальтернативное введение запрета на оборот оружия, боеприпасов и специальных средств, а не только на их продажу.

5. Разработать и включить в текст законопроекта комплекс мер, направленных на установление административной либо уголовной ответственности, за несоблюдение административно-правовых режимов, связанных с введенными усиленными мерами безопасности.

Помимо этого, в законопроекте следует предусмотреть, что граждане, проживающие и работающие в пределах границ территории, на которой будут введены усиленные меры безопасности, а также граждане, вновь прибывающие на эту территорию, должны быть ознакомлены не только с введенными мерами, но и с ответственностью за их нарушение.

6. Предусмотреть в законопроекте обязательство лица, заключившего соглашение на организацию строительства объектов чемпионата, обеспечить радиационный, химический, биологический контроль на всех этапах строительства и ввода в эксплуатацию объектов мероприятий и строительства.

При этом названное соглашение должно также содержать вид и порядок ответственности за невыполнение обязательств. 

7. К числу объектов, необходимых для проведения мероприятий, связанных с организацией и проведением чемпионата необходимо отнести объекты безопасности. 

8. Законопроект целесообразно дополнить статьей "Субъекты обеспечения безопасности", определив в ней перечень ведомств, включая организаторов соревнований и собственников объектов, с распределением доли ответственности за обеспечение безопасности чемпионата.

9. В законопроекте предлагается предусмотреть, что Оргкомитет "Россия-2018" осуществляет контроль не только за соблюдением сроков строительства или реконструкции стадионов для проведения соревнований, но и за качеством их строительства.

Кроме того, предлагается также возложить на Оргкомитет "Россия-2018" обязанности по разработке логистического обеспечения чемпионата.

В этой связи полагаем, что при дальнейшей работе по подготовке законопроекта необходимо максимально использовать накапливаемый, как положительный, так и отрицательный опыт подготовки к проведению Олимпиады.

Спорным моментом при разработке законопроекта считаем положение об осуществлении строительства и (или) реконструкции стадионов для проведения соревнований лишь в соответствии с требованиями ФИФА к подготовке и проведению соревнований, что изложено в ст. 25 законопроекта - "Строительство и (или) реконструкция стадионов для проведения соревнований". 

Видится необходимым разработать и принять технический регламент о безопасности спортивных объектов в Российской Федерации, которым предусмотреть, в том числе, решение вопросов приобретения и установки инженерно-технических средств охраны, технических средств досмотра, выделения помещений для нужд силовых ведомств, зонирования объектов, организации и оснащения объединённых пунктов безопасности, сроках их реализации и установления ответственности собственников стадионов. Прежде всего, реализация данных вопросов затронет процесс реконструкции или строительства объектов проведения футбольных матчей и инфраструктуры.

На основании вышеизложенного и учитывая социальную значимость законопроекта Общественная палата Российской Федерации считает возможным поддержать экспертируемый законопроект, с учетом вышеуказанных замечаний и предложений.