Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии отмечает следующее.

Представленный на рассмотрение проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" направлен на совершенствование правового механизма обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов. 

Законопроект предлагает классифицировать опасные производственные объекты на четыре класса опасности:

I класс - объекты чрезвычайно высокой опасности;

II класс - объекты высокой опасности;

III класс - объекты средней опасности;

IV класс - объекты низкой опасности.

Классификация опасных производственных объектов направлена на достижение положительных эффектов правового регулирования отношений в области промышленной безопасности посредством исключения избыточных и дублирующих функций органов государственной власти, дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности и устранения ряда административных барьеров. Однако достижение обозначенных задач не должно привести к снижению уровня безопасности опасных производственных объектов, что непосредственно приведет к существенным рискам загрязнения окружающей среды.

В качестве критериев данной классификации назван уровень потенциальной опасности аварии на опасном производственном объекте для жизненно важных интересов личности и общества. Однако полагаем необходимым в качестве дополнительного критерия данной классификации указать уровень негативного воздействия на окружающую среду. Обеспечение надлежащего качества окружающей среды должно являться приоритетом при осуществлении мер безопасности производственных объектов. 

Одновременно, стоит обратить внимание на то, что в настоящее время Комитетом дорабатывается ко второму чтению законопроект N 584587-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий" (внесен Правительством Российской Федерации), согласно которому также предусматривается классификация объектов хозяйственной и иной деятельности на четыре категории. Такая классификация предполагает дифференциацию предприятий по значимости воздействия на окружающую среду и применение к ним пропорциональных мер государственного регулирования. Стоит отметить, что предложенная в законопроекте N 584587-5 классификация объектов хозяйственной и иной деятельности гармонизирована в том числе с международными требованиями в области охраны окружающей среды.

Несмотря на то, что законопроекты N 164862-6 и N 584587-5 имеют разный предмет правового регулирования, тем не менее считаем необходимым при доработке законопроекта N 164862-6 ко второму чтению учитывать положения законопроекта N 584587-5 в целях предотвращения противоречий, которые могут возникнуть при реализаций данных законов в процессе правоприменительной практики.

Также представляется недостаточно обоснованным уменьшение мер государственного регулирования в части проведения контроля (надзора). Так, в соответствии с пп. "г" п. 13 ст. 1 Законопроекта в отношении юридических лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты I или II класса опасности, предусматривается проведение соответствующих проверок не чаще 1 раза в течение 1 года. Учитывая, что объекты 1 класса опасности представляют наибольшую угрозу для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды, эта норма может быть ужесточена таким образом, чтобы проверки проводились строго 1 раз в год (не реже).

Подпунктом "а" пункта 7 статьи 1 Законопроекта предлагается новая редакция пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", устанавливающая обязанность соблюдения требований указанного федерального закона и требований градостроительного законодательства при техническом перевооружении, капитальном ремонте, консервации и ликвидации опасного производственного объекта. В частности, специальная документация, обосновывающая указанную деятельность, должна пройти экспертизу промышленной безопасности и государственную экспертизу проектной документации в предусмотренных случаях. Вместе с тем Законопроектом не предусмотрена необходимость соблюдения требований в области охраны окружающей среды при техническом перевооружении, капитальном ремонте, консервации и ликвидации указанного объекта, а также прохождения документации, обосновывающей данную деятельность, государственной экологической экспертизы.

Пп. "б" п. 3 ст. 1 Законопроекта определяет, что порядок регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов устанавливается Правительством Российской Федерации, а требования к регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Представляется, что порядок регистрации включает и требования к такой регистрации. Необходимо более четко разграничить компетенцию органов исполнительной власти в регулировании указанного вопроса.

Согласно абз. 3 п. 5 ст. 1 Законопроекта "федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности должны устанавливаться требования к критериям и способам обоснования безопасности проектных значений опасных производственных объектов, в том числе к типам рисков, методам их оценки, порядку утверждения методов оценки рисков, допустимым значениям риска, содержанию и порядку составления обоснования безопасности опасного производственного объекта". Данное положение требует дополнительной проработки по следующим причинам:

- во-первых, подход, при котором уровень промышленной безопасности опасных производственных объектов определяется на основе оценки рисков, имеет целый ряд недостатков, важнейшим из которых является сложность методики оценки рисков и невозможность использования ее в качестве основы правового регулирования вопросов обеспечения безопасности.

- во-вторых, из текста Законопроекта и прилагаемых к нему документов неясно, кто и в каком порядке будет разрабатывать критерии безопасности опасных производственных объектов, методы и методики оценки риска, кто будет определять допустимый уровень риска и нести ответственность за его адекватность уровню опасности опасного производственного объекта.

Вносимые в текст федерального закона изменения должны оформляться в соответствии с правилами юридической техники, важнейшими из которых являются: единство содержания правовой нормы и формы ее выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве. 

Так, положения пп. "б" п. 7 ст. 1 Законопроекта не в полной мере отвечают указанным выше требованиям. В частности:

- из текста рассматриваемого подпункта не ясно, кто должен устанавливать "исчерпывающий перечень требований промышленной безопасности в отношении конкретного опасного производственного объекта", решение о соблюдении которых может принять владелец или эксплуатирующая организация, кто и в каком порядке должен доказывать (обосновывать) достаточность этих требований для обеспечения промышленной безопасности опасного производственного объекта. Также не установлено, в каких случаях подобное решение принимается владельцем опасного производственного объекта, а в каких - эксплуатирующей организацией;

- применяемый в тексте рассматриваемого пункта термин "пределы ... безопасной эксплуатации опасного производственного объекта..." представляется не вполне корректным;

- в пп. г п. 13 статьи 1 Законопроекта устанавливается, что в случае, если юридическое лицо и индивидуальный предприниматель осуществляют конкретный вид деятельности, подлежащий лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, проведение в его отношении мероприятий по контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов и лицензионных требований в отношении указанного вида деятельности осуществляется при проведении единой плановой проверки. При этом Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" термин "единая плановая проверка" не предусмотрен.

Требует дополнительного обоснования п. 10 ст. 1 Законопроекта. В частности, Законопроектом планируется изменить название статьи 11 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" на "Управление промышленной безопасностью". Исходя из этого названия, в статье должны содержаться положения, описывающие государственную функцию (управление безопасностью), ее содержание, а также систему органов государственной власти, исполняющих эту функцию, их обязанности и полномочия. Однако в тексте статьи такие положения отсутствуют. По этой же причине не вполне корректным представляется приведенное в пп. "в" п. 2 ст. 1 Законопроекта определение понятия "система управления промышленной безопасностью" как "документально оформленного комплекса... мероприятий".

Также к Законопроекту имеются замечания юридико-технического характера.

Учитывая вышеизложенное, Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг) в первом чтении при условии учета замечаний Комитета при его доработке ко второму чтению.

Председатель Комитета

В.И. Кашин