Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 143344-6 "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 143344-6 "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы федеративному устройству и по вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 143344-6 "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные характеристики федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов

Законопроект подготовлен на основе положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 28.06.2012 "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах", прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 и на плановый период 2014 -2015 годов, основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2013 и на плановый период 2014 -2015 годов, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р.

Законопроектом предлагается утвердить доходы федерального бюджета на 2013 год в сумме 12 865,9 млрд. рублей (19,3% к ВВП) и на плановый период: 2014 год в сумме 14 063,4 млрд. рублей (19,0% к ВВП) и 2015 год в сумме 15 615,5 млрд. рублей (18,8% к ВВП). При этом предусматривается сокращение доли нефтегазовых доходов федерального бюджета по отношении к ВВП (несмотря на рост их объема в абсолютном выражении). В 2013 году они составят 5 925,5 млрд. рублей (8,9% к ВВП), в 2014 году - 6 279,3 млрд. рублей (8,5% к ВВП) и в 2015 году - 6 933,9 млрд. рублей (8,4% к ВВП). В свою очередь ненефтегазовые доходы федерального бюджета по отношении к ВВП должны составить в 2013 году 6 940,4 млрд. рублей (10,4% к ВВП), в 2014 году - 7 784,1 млрд. рублей (10,5% к ВВП) и в 2015 году - 8 681,6 млрд. рублей (10,5% к ВВП).

Законопроектом предлагается утвердить общий объем расходов федерального бюджета в 2013 году в сумме 13 387,3 млрд. рублей (20,1% к ВВП), в 2014 году - 14 207,0 млрд. рублей (19,2% к ВВП) и в 2015 году - 15 626,3 млрд. рублей (18,8% к ВВП). При этом предусматривается последовательное снижение дефицита федерального бюджета. Так, в следующем году он планируется на уровне 0,8% ВВП (521,4 млрд. руб.), в 2014 году - 0,2% ВВП (143,6 млрд. руб.), в 2015 году - 0,01% ВВП (10,8 млрд. руб.).

В 2013-2015 году прогнозируется ускорение темпов роста ВВП РФ (в 2013 году - 3,7%, в 2014 году - 4,6%, в 2015 году - 4,5%). При этом предполагается, что уровень инфляции не будет превышать в 2013 году 5,5%, в 2014 года - 5,0%, в 2005 - 5,0%.

Таким образом, проект федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (далее - проект федерального бюджета) полностью сбалансирован и его основные характеристики, сформированные на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 и на плановый период 2014 -2015 годов, имеют положительную динамику для улучшения социально-экономического положения Российской Федерации.

В то же время нельзя не отметить, что в законопроекте сохраняться тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Так, доля доходов федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации составит в 2013-2015 годах 51,3%, 50,7% и 50,3% соответственно, а доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013-2015 годах (без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) - всего лишь 31,0%, 31,5% и 31,5% соответственно.

Указанная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, эффективности использования ими бюджетных средств, а также не стимулирует социально-экономическое развитие дотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

2. Финансовое положение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2013-2015 г.г. Перспективы увеличения доходной базы местных бюджетов

2.1. Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 и на плановый период 2014 -2015 годов региональное развитие будет характеризоваться ростом основных макроэкономических показателей за счет повышения конкурентоспособности региональных экономик, улучшения инвестиционного климата, реализации инвестиционных проектов, обеспечивающих интенсивные структурные сдвиги. При этом тенденция ежегодного роста производства ВРП в среднесрочной перспективе будет характерна для всех федеральных округов и почти всех субъектов Российской Федерации, за исключением Сахалинской области (2014 год) и Ненецкого автономного округа (2013 и 2015 годы), где снижение темпов роста объемов ВРП обусловлено в основном уменьшением объемов производства в нефтегазовой отрасли.

В 2013 году поступление налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации оценивается в сумме 7 764,8 млрд. рублей или с ростом на 15,6% к оценке 2012 года, в 2012 году - в сумме 8654,4 млрд. рублей (с ростом на 11,5%), в 2015 году - в сумме 978965 млрд. рублей (с ростом на 13,1 процент). Помимо этого, в 2012-2015 годах доходная база консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будет формироваться, как и в предыдущие годы, за счет значительной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета - 1296,9 млрд. рублей, 1184,7 млрд. рублей, 1168,7 млрд. рублей соответственно.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации оцениваются в 2013 году в сумме 9182,5 млрд. рублей или с ростом к оценке 2012 года на 13,3%, в 2014 году - 9925,1 млрд. рублей (с ростом на 8,1% к уровню 2013 года), в 2015 году - 10958,3 млрд. рублей (с ростом на 10,3% к уровню 2014 года). При этом в 2013-2015 годах планируется последовательное снижение размера дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, в 2013 году размер дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должен составить 120,8 млрд. руб., в 2014 году - 86,0 млрд. рублей. В 2015 году не предполагается дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем несмотря на указанные положительные тенденции сохраняются риски в обеспечении финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств, особенно по отдельным субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. По состоянию на 1 января 2012 года в 15 субъектах Российской Федерации соотношение объема государственного и муниципального долга к доходам соответствующих бюджетов без учета безвозмездных поступлений превысило 50 процентов. При этом по данным Минфина России на 1 августа 2012 года объем долговых обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составил 1319,25 млрд. рублей (по сравнению в докризисным 2008 годом увеличился в 1,8 раза), в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился до 1111,1 млрд. рублей (в 1,85 раза). Увеличение объема заимствований денежных средств обусловлено необходимостью обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в первую очередь социального характера.

Следует также отметить, что в 2013-2015 года увеличится нагрузка на региональные и местные бюджеты, связанная с обеспечением своевременного и полного возврата ранее предоставленных бюджетных кредитов (задолженность по ним на 1 января 2012 года составила 405,2 млрд. рублей). Данное обстоятельство потребует от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления изыскание дополнительных источников доходов бюджетов или увеличение размера новых заимствований. При этом в настоящее время без получения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ряд субъектов Российской Федерации не смогут осуществить финансирование в полном объеме даже своих первоочередных расходов, таких как оплата труда работников бюджетной сферы и социальное обеспечение, за счет поступающих в их бюджеты налоговых и неналоговых доходов.

В этих условиях многие субъекты Российской Федерации по-прежнему не располагают достаточными средствами для устойчивого социально-экономического развития. По данным Счетной палаты Российской Федерации основной объем доходов многих региональных и местных бюджетов направляется на выплаты заработной платы с начислениями и оплату коммунальных услуг. В связи с этим в целях уменьшения долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации в 2013-2015 годах Правительству Российской Федерации необходимо предусмотреть возможность реструктуризации бюджетных кредитов, ранее выданных субъектам Российской Федерации, поскольку данные кредиты предоставлялись фактически взамен безвозмездного финансирования из федерального бюджета.

Мировой экономический кризис продемонстрировал зависимость доходной части бюджетов ряда субъектов Российской Федерации от динамики общеэкономической конъюнктуры, вызванной ориентацией экономики этих субъектов Российской Федерации на отдельные отрасли - металлургия, машиностроение и т.п. В связи с этим в Бюджетном кодексе Российской Федерации необходимо предусмотреть норму об обязательном формировании стабилизационных фондов в субъектах Российской Федерации, имеющих моноотраслевую структуру экономики.

Таким образом, несмотря на восстановление экономики и увеличение собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исполнение расходных обязательств большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в значительной степени будет зависеть от финансовой помощи из федерального бюджета, а их социально-экономическое развитие в среднесрочной перспективе характеризуется рядом финансовых рисков, что требует применение на федеральном уровне дополнительных инструментов для их предупреждения или сглаживания негативных последствий.

2.2. На протяжении последних лет принимаются активные меры по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления. В то же время на сегодняшний день далеко не все финансовые проблемы муниципальных образований решены. В первую очередь не решена задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками.

В современных условиях большинство малых и средних городов в России объединяют типичные проблемы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов; нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;  слабо развитая материально-техническая база; отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий; высокая изношенностью и низкая энергоэффективностью жилищного фонда и коммунальных сетей и другой инфраструктуры. Данные и другие причины препятствуют созданию эффективной и реальной системы местного самоуправления во многих поселках и малых городах.

По данным Минфина России в бюджетах городских округов аккумулируется 64,6% (568,1 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,3% (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,1% (70,0 млрд. рублей) - в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе значительной части городских и сельских поселений.

В большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из текущих расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу и не имеют возможности формировать бюджеты развития в составе местных бюджетов.

В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность малых и средних городов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния.

Следует отметить, что программы и планы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований является важным инструментом реализации стратегии социально-экономического развития соответствующих территорий, определяют общие направления, принципы развития муниципальных образований и формирования муниципальных целевых программ, а также определят пути решения широкого спектра социально-экономических проблем муниципальных образований. Так, например, формирование благоприятного инвестиционного климата на территориях муниципальных образований невозможно обеспечить без применения органами местного самоуправления эффективных программно-целевых методов управления и бюджетного планирования, а также разработки новых технологий муниципального управления социально-экономическим развитием территории и бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Органам местного самоуправления принципиально важно также определить перспективные направления инвестиционной деятельности, где муниципалитет получит максимальную выгоду или, где необходимо, поправит положение дел в области развития инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельности населения муниципальных образований.

В то же время эффективному решению данных вопросов в настоящее время препятствует, как недостаточность экономической базы большинства малых и средних городов, отсутствие механизмов стимулирования органов местного самоуправления к применению программных методов в сфере муниципального управления и бюджетного планирования, так и недостаточность существующей правовой и методологической основы по данным вопросам.

2.3. Решение вопроса об увеличении доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и создание стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала соответствующих территорий является необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом финансовое обеспечение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно осуществляться таким образом, чтобы органы местного самоуправления за счет средств местных бюджетов могли финансировать не только текущие расходы для решения первоочередных задач, но и формировать бюджеты развития в структуре соответствующих бюджетов, в том числе муниципальные инвестиционные фонды.

Полагаем, что за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами должны закрепляться налоговые доходы, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления соответствующих территорий. Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые с производства, в первую очередь - предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления как в развитии малого и среднего бизнеса, так и вообще производства на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики и промышленного производства.

Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. При этом необходимо, чтобы введение нового налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учетом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан. Таким образом, введение данного налога позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги. Вместе с тем налог на недвижимость может быть введен после установления системы налоговых вычетов (льгот) по данному налогу в целях недопущения увеличения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан, а также завершения работ по кадастровой оценки объектов капитального строительства.

Кроме того, отмена установленных в федеральном законодательстве льгот по местным налогам позволит не только увеличить уровень налоговых доходов бюджетов поселений, но и повысить налоговую автономию органов местного самоуправления, а значит - и ответственность за принимаемые ими решения в бюджетно-налоговой сфере.

В связи с изложенным следует проработать комплекс мер по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала, в том числе рассмотреть вопрос:

- о передаче бюджетам субъектов Российской Федерации поступлений от водного налога по нормативу 100%;

- о зачислении акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья, на спиртосодержащую продукцию, на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, на автомобильный и прямогонный бензин, на табачную продукцию и некоторых других в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100%;

- о зачислении в бюджеты субъектов Российской Федерации 50% годового прироста налога на добавленную стоимость;

- о передаче местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет;

- в внесении в Государственную Думу пакета законопроектов, предусматривающих поэтапную отмену всех льгот по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством (по налогам на имущество организаций, имущество физических лиц, земельному налогу);

- о закреплении за местными бюджетами отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100% доходов;

- о введении в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов. Одновременно рассмотреть вопрос о введении регионального транспортного налога в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, для зачисления его в региональные дорожные фонды;

- о расширении налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации);

- об ускорении введения в качестве местного налога на недвижимость (взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц), обеспечив, с одной стороны, более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, социально приемлемые размеры ставок и учет сложившегося уровня доходов населения, исключив риск повышения налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан;

- о зачислении в местные бюджеты всех сумм денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сумм денежных взысканий (штрафов), налагаемых административными комиссиями, созданными органами местного самоуправления в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями субъекта Российской Федерации)

- об ускорении принятия Государственной Думой проекта федерального закона N 41444-6 "О внесении изменений в главу 31 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", предусматривающего включение в число объектом обложения земельным налогом (с налоговой ставкой в размере, не превышающем 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка) земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.

3. Замечания и предложения по порядку предоставления и объемам межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в 2013-2015 г.г.

3.1. В 2013-2015 г.г. общий объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрен в объеме 1296,9 млрд. руб., 1184,7 млрд. руб. и 1168,7 9 млрд. руб. соответственно.

Обеспечение равных возможностей субъектов Российской Федерации по реализации конституционных прав граждан и предоставлению на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, организация предоставления которых относится к компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляется путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. В целях обеспечения функций государства по выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, связанных с дифференциацией в уровне социально-экономического развития регионов, в также в соответствии с нормами статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2013 году проиндексирован в проекте федерального бюджета на 5,5% от уровня 2012 года и составит 418830,4 млн. рублей. При этом в законопроекте бюджетные ассигнования на данные цели в 2014-2015 годах предусмотрены на уровне 2013 года.

Учитывая, что в 2012 году прослеживается тенденция к увеличению объема государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга, а также необходимость дальнейшей индексации заработной платы работникам бюджетной сферы и выполнения других социальных обязательств размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2014 - 2015 года необходимо увеличить, в том числе с учетом ежегодного уровня инфляции.

В законопроекте предусмотрены также дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2013 год в сумме 170717,0 млн. руб., на 2014 год - 161063,2 млн. руб. и на 2015 год - 150971,1 млн. рублей. В составе данных средств предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 2013 год в сумме 100581,9 млн. руб., на 2014 год - в размере 133219,5 млн. руб., на 2015 год - в размере 134971,1 млн. рублей, в том числе 100000,0 млн. руб. ежегодно на реализацию Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012, предусматривающих, в частности, повышение оплаты труда работников бюджетной сферы. Законопроектом предусматривается распределение в 2013 года исключительно 60000,0 млн. руб. на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы. В то же время по экспертным оценкам на реализацию Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 субъектам Российской Федерации потребуется выделить 328 млрд. рублей, поэтому в законопроекте размер финансовой поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели необходимо увеличить, в том числе с учетом дальнейшей индексации заработной платы работникам бюджетной сферы в 2014-2015 годах.

Необходимо учитывать, что в большинстве региональных бюджетов недостаточно собственных доходов для обеспечения фактической сбалансированности местных бюджетов, в том числе для оказания дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям, имеющим низкий уровень налогового потенциала, депрессивным муниципальным образованиям, а также моногородам. При этом нормами законопроекта не предусмотрено выделение средств бюджетам субъектов Российской Федерации в целях оказания ими целенаправленной финансовой помощи бюджетам указанных муниципальных образований по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и формированию в их структуре бюджетов развития.

Структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов. Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать оставаться крайне зависимыми от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии своих территорий. В этих условиях в области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического роста и увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

3.2. Согласно нормам статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" из федерального бюджета бюджетам ЗАТО должны ежегодно выделяться межбюджетные трансферты в целях финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.

В проекте федерального бюджета в 2014-2015 годах бюджетам ЗАТО предусмотрены межбюджетные трансферты:

в виде дотаций бюджетам ЗАТО, связанных со статусом ЗАТО в сумме 11565,8 млн. рублей ежегодно;

на переселение граждан из ЗАТО в сумме 527,2 млн. рублей ежегодно.

Увеличение в 2014-2015 годах размера дотаций бюджетам ЗАТО, предоставляемых в связи с их статусом, на 2 689,8 млн. рублей связано с консолидацией выделяемых из федерального бюджета дотаций бюджетам ЗАТО и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт в форме дотации.

В законопроекте суммарный размер указанных межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО определен на уровне 2012 года. Вместе с тем, при определении указанного размера межбюджетных трансфертов не учитывается уровень ежегодной инфляции, ежегодный рост тарифов естественных монополий, необходимость индексации органами местного самоуправления ЗАТО заработной платы работникам бюджетной сферы и ряд других экономических факторов. Необходимо также учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования рыночных механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов ЗАТО. При этом законопроектом не предусмотрено выделение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО.

В связи с изложенным, полагаем, что размеры указанных межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО, подлежащих выделению из федерального бюджета в 2013 - 2015 г.г. следует увеличить, в том числе с учетом указанных экономических факторов.

3.3. В соответствии с Федеральным законом от 07.04.1999 г. N70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. Согласно правилам предоставления субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2007 N 917, размер межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых отдельному наукограду, определяется исходя из численности его постоянного населения.

В то же время правоприменительная практика показала недостатки системы присвоения статуса наукограда и механизмов оказания им финансовой поддержки из федерального бюджета. В настоящее время система оказания финансовой поддержки наукоградам не ориентируется на стимулирование органов местного самоуправления по поддержке развития ими инновационной деятельности, инновационной инфраструктуры и обеспечению роста инвестиционной привлекательности муниципального образования с учетом программ социально-экономического развития наукоградов.

Кроме того, предоставление указанных межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов не связывается с требованиями о разработке и утверждении органами местного самоуправления наукоградов муниципальных целевых программ по развитию социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов. Вместе с тем решение указанных вопросов без применения программно-целевых методов бюджетного планирования снижает как эффективность и комплексность их реализации, так и возможности осуществления уполномоченными федеральными органами государственной власти контроля за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления наукоградов средств из федерального бюджета, выделяемых на данные цели. Полагаем, что, помимо численности населения наукоградов, следует также установить и другие критерии для определения размера указанных межбюджетных трансфертов, учитывающие уровень развития инфраструктуры конкретных наукоградов, потребности в развитии их научно-технического и инновационного потенциала, эффективность реализации ими муниципальных целевых программ по указанных вопросам.

Следует отметить, что Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона N59542-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике". Его положения предусматривающие уточнение критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого статуса, изменение порядка его государственной поддержки, а также предоставление органам местного самоуправления наукограда прав по осуществлению мер поддержки научно-технической и инновационной деятельности на территории наукограда. Согласно нормам законопроекта объемы дополнительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты каждого наукограда предлагается частично определять по результатам конкурсного отбора представленных наукоградами проектов, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов, созданию и (или) развитию инфраструктуры наукоградов, а также их инновационной инфраструктуры. В законопроекте N59542-6 также устанавливаются условия, в соответствии с которыми должен отдаваться приоритет определенным проектам наукоградов при осуществлении их конкурсного отбора.

Таким образом, одной из целей законопроекта N59542-6 является совершенствование механизмов финансовой поддержки наукоградов из федерального бюджета.

В проекте федерального бюджета межбюджетные трансферты бюджетам наукоградов на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры предусмотрены в 2013-2015 г.г. в сумме 576,7 млн. рублей ежегодно (на уровне 2012 года). В то же время, например, на реализацию мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования Инновационного центра "Сколково" в проекте федерального бюджета (раздел 04. Национальная экономика) предусмотрены гораздо большие объемы бюджетных ассигнований: в 2013 году - 24320,0 млн. рублей, в 2014 году - 22950,9 млн. рублей, в 2015 году - 9891,5 млн. рублей.

В связи с изложенным, полагаем, что размер средств, выделяемых из федерального бюджета в 2013-2015 годах на развитие и поддержку инфраструктуры наукоградов необходимо увеличить, до уровня 2009 года (то есть, до 1 441 756,8 тыс. рублей).

3.4. Следует отметить, что на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты предусмотрено выделение субвенций из федерального бюджета (раздел 02. "Национальная оборона") в 2013 году в сумме 2 457,78 млн. руб., в 2014 году - 2 546,16 млн. руб. и в 2014 году - 2 556,0 млн. рублей.

В настоящее время положения статьи 4 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации N 5242-1) возлагают на местную администрацию поселений полномочия по регистрационному учету граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в населенных пунктах, в которых отсутствуют федеральные органы по контролю и надзору в сфере миграции.

Согласно нормам Федерального закона от 06.10.2012 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данные полномочия органов местного самоуправления не относятся к вопросам местного значения (статьи 14-16), поэтому являются государственными полномочиями и должны осуществляться органами местного самоуправления за счет субвенций из федерального бюджета (статья 19). Однако в настоящее время в законодательстве Российской Федерации не урегулирован порядок наделения органов местного самоуправления указанными государственными полномочиями, а также порядок предоставления местным бюджетам соответствующих субвенций на их осуществление из федерального бюджета. При этом на сегодняшний день из федерального бюджета не выделяются средства местным бюджетам, необходимые для осуществления органами местного самоуправления указанных государственных полномочий.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует читать как "06.10.2003"

Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в нормы Закона РФ N 5242-1, согласно которым данные полномочия возлагаются исключительно на территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. В то же время указанные изменения вступят в силу только с 1 января 2014 года. При этом согласно положениям части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать требования всех федеральных законов.

Таким образом, до 1 января 2014 года местные администрации поселений вынуждены будут осуществлять государственные полномочия по регистрационному учету граждан в населенных пунктах, в которых отсутствуют указанные федеральные органы государственной власти.

Кроме того, в целом ряде федеральных законов установлены полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения, определенных статьями 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и не переданные им в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий, например:

прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);

- выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);

- участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

В связи с этим в настоящее время в законодательном порядке необходимо наделить органы местного самоуправления указанными государственными полномочиями с предоставлением из федерального бюджета соответствующих субвенций местным бюджетам на реализацию органами местного самоуправления данных полномочий.

4. Предложения по стимулированию за счет средств федерального бюджета деятельности органов местного самоуправления по улучшению качества управления бюджетным процессом и сокращению расходов местных бюджетов

4.1. Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями остается необходимость внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг.

Следует отметить, что в течение нескольких лет одним из механизмом стимулирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по повышению эффективности организации бюджетного процесса являлись субсидии, выделяемые из федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов. Они позволяли активизировать деятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по реформированию бюджетного процесса.

В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. также отмечается, что действенным стимулом проведения ответственной финансовой политики стали субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

В 2009 г. из федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов было выделено таких субсидий в сумме 1,78 млрд. руб., в том числе на реформирование муниципальных финансов - 0,27 млрд. руб. Вместе с тем в целях реализации указанного постановления Правительства Российской Федерации в 2012-2014 годах выделение указанных субсидий бюджетам субъектов и местным бюджетам из федерального бюджета не предусмотрено.

4.2. В законопроекте (раздел 01. "Общегосударственные вопросы") в 2013 - 2015 г.г. предусматривается выделение бюджетных ассигнований только на поддержку региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов в сумме 1,0 млрд. рублей ежегодно. Финансовая поддержка из федерального бюджета вышеуказанных региональных программ будет способствовать повышению качества бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, в том числе повышению эффективности использования бюджетных средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также повышению в целом их финансовой устойчивости. Помимо этого в федеральном бюджете также предусмотрено выделение в 2013-2015 г.г. дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на стимулирование развития их налогового потенциала в сумме 10,0 млрд. рублей.

Вместе с тем в федеральном бюджет выделение средств бюджетам муниципальных образований на указанные цели не предусмотрено.

В связи с этим следует отметить, что в федеральном бюджете не предусмотрено каких-либо финансовых механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности использования бюджетных средств и оптимизации бюджетных расходов, развитию налогового потенциала, внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Поэтому полагаем, что в проекте федерального бюджета следует предусмотреть средства на поддержку муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов и стимулирование органов местного самоуправления по развитию налогового потенциала муниципальных образований в таких же объемах, что предполагается выделить бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели.

4.3. Указами Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" (далее - Указ N 825) и от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (далее - Указ N 607) утверждены перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. При этом главы местных администраций городских округов и муниципальных районов обязаны ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети "Интернет", а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район.

В целях реализации Указа N 825 постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.2008 N 608 утверждены Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом в 2013-2015 г.г. из федерального бюджета (раздел 14. "Межбюджетные трансферты") планируется выделение средств в виде таких грантов по 1,0 млрд. руб. ежегодно.

Указом N 607 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано выделять за счет бюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Вместе с тем необходимо учитывать, что положения данного Указа не могут гарантировать выделение из бюджетов субъектов Российской Федерации каких-либо существенных грантов на указанные цели, поскольку решение указанного вопроса отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом организация системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления требует проведение на муниципальном уровне значительных организационно-технических мероприятий (ведение мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, формирование системы отчетности, составление докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, размещение их в сети "Интернет" и т.п.) и выделение дополнительных финансовых ресурсов.

В связи с этим в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в федеральном бюджете следует также предусмотреть выделение аналогичных грантов местным бюджетам в таких же объемах, что предполагается выделить бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели.

5. Проблемы и перспективы государственной финансовой поддержки развития муниципальных образований в 2013-2015 годах

В 2009 году утратило силу постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.1999 N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления", срок реализации которой был первоначально установлен до 2014 года. В 2000-2008 г.г. на реализацию указанной программы из федерального бюджета было направлено 469,2 млн. руб., в том числе:

- на совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления;

- внедрение передовых методик и технологий по оптимизации местных бюджетов, территориальных основ муниципальных образований и структуры органов местного самоуправления;

- создание механизмов и эффективно функционирующих систем подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления;

- реализацию федеральных инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, создание целостной системы информационного обеспечения местного самоуправления.

Прекращение финансирования этой федеральной целевой программы на пять лет раньше намеченного срока может негативно сказаться на социально-экономическом развитии муниципальных образований. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.08.2002 N 630 была упразднена Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы.

В проекте федерального бюджета в составе раздела 01. "Общегосударственные вопросы" в 2013 году предусмотрено выделение средств только на обеспечение мероприятий по реформированию государственной и муниципальной службы в размере 120 175,0 млн. руб. ежегодно. За счет данных средств реализуется комплекс мероприятий по подготовке лиц, замещающих муниципальные должности, депутатов представительных органов муниципальных образований и муниципальных служащих.

В то же время данных средств недостаточно для финансовой поддержки органов местного самоуправления по осуществлению мероприятий по профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации и обучению депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих. На сегодняшний день фактическая численность только муниципальных служащих в более чем 24 тысячах муниципальных образований составляет 340 тыс. человек. По данным ряда субъектов Российской Федерации и ассоциаций муниципалитетов на профессиональную подготовку и переподготовку только муниципальных служащих требуется финансовая поддержка местных бюджетов за счет средств федерального бюджета в размере, не менее чем 500 млн. рублей.

В связи с изложенным в настоящее время Правительство Российской Федерации должно разработать и утвердить новую федеральную целевую программу или концепцию, предусматривающую мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований, реализация которых должна осуществляться за счет средств федерального бюджета. При этом в составе данной программы (концепции) необходимо предусмотреть комплекс первоочередных и системных мер государственной поддержки малых и средних городов, к числу которых относятся: неотложные мероприятия, обеспечивающие жизнеспособность отдельных городов; поддержка депрессивных и деградирующих малых и средних городов; поддержка предпринимательства, формирование развитой рыночной, коммунальной и дорожной инфраструктуры; обеспечение занятости населения; разработка нормативно-правовой базы экономического и социального развития малых и средних городов; повышение квалификации муниципальных кадров, научно-методическое и проектное обеспечение программных мероприятий, реализуемых органами местного самоуправления малых и средних городов.

6. Перспективы и недостатки финансового обеспечения мероприятий по финансированию жилищно-коммунального хозяйства за счет средств федерального бюджета

Необходимо отметить, что с учетом перехода на комплексный и системный ремонт многоквартирных домов средняя по Российской Федерации цена за 1 кв. м соответствующих работ, по экспертным данным, составит 3,1 тыс. рублей. В этом случае объем финансовых ресурсов, необходимых для ликвидации потребности в проведении капитального ремонт жилищного фонда, оценивается в сумме 3,6 трлн. рублей. В то же время финансирование мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в среднесрочной перспективе будет осложнено нестабильным финансовым положением многих субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в том числе в связи с их значительной дотационностью и увеличением объема государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга. Таким образом, без выделения из федерального бюджета существенных финансовых средств на софинансирование капитального ремонта многоквартирных домов, создание эффективных и полноценных региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов может оказаться затруднительным.

В проекте федерального бюджета (раздел 05 "Жилищно-коммунальное хозяйство") предусмотрены субсидии в виде имущественного взноса в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства для увеличения лимитов предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации в общей сумме 139,6 млрд. рублей, в том числе в 2013 году - 41,4 млрд. рублей, в 2014 году - 67,3 млрд. рублей, в 2015 году - 30,9 млрд. рублей. Согласно пояснительной записке к проекту федерального бюджета средства данного Фонда, сформированные за счет указанного имущественного взноса, должны будут направляться для оказания финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по следующим направлениям:

- на переселение граждан в многоквартирных домах, которые признаны до 1 января 2012 года в установленном порядке аварийными или подлежащими сносу в связи с фактическим износом в процессе их эксплуатации;

- на субсидирование процентных ставок по кредитам, привлекаемым концессионерами на цели реализации мероприятий по модернизации объектов энергетики и коммунальной инфраструктуры;

- на софинансирование региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов.

Вместе с тем следует отметить, что согласно финансово-экономическому обоснованию к проекту федерального закона N 37117-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" общий объем средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, необходимый только для полного переселения граждан из аварийного жилья, признанного таковым в срок до 1 января 2012 года, с учетом строительства энергоэффективных домов должен составить 217 млрд. рублей. При этом нормы законопроекта N 37117-6 предусматривают, что указанный Фонд должен продолжить свою деятельность до 2015 года.

В то же время, в законопроекте N 37117-6 предусматривается, что начиная с 2013 года Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства будет осуществлять только финансирование региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Следовательно, в соответствии с законопроектом N 37117-6 начиная с 2013 года планируется прекращение финансовой поддержки региональных адресных программ по капитальному ремонту многоквартирных домов за счет средств указанного Фонда. В связи с этим, в случае принятие законопроекта N 37117-6 в представленной редакции будут отсутствовать правовые основания для софинансирования расходов на создание и функционирование региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств данного Фонда. При этом необходимо учитывать, что для создания эффективных региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов во всех субъектах Российской Федерации без достаточной федеральной поддержки (финансовой, правовой, методической) потребуется значительное время, поскольку для этого субъектам Российской Федерации необходимо будут принять большое количество нормативных правовых актов, выделить значительные объемы финансовых средств из региональных бюджетов, а также обеспечить проведение сложных и многочисленных организационно-технических мероприятий. В этих условиях представляется, что было бы целесообразно установить переходный период, в течение которого финансирование капитального ремонта многоквартирных домов будет продолжено за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации необходимо определить механизмы и объемы дальнейшей федеральной финансовой поддержки собственников помещений в проведении капитальных ремонтов многоквартирных домов и модернизации коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, а также увеличить в проекте федерального бюджета размер имущественного взноса в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на указанные цели.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев