Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству по проекту федерального закона N 143344-6 "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
по проекту федерального закона N 143344-6 "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"

Досье на проект федерального закона

На основании анализа проекта федерального закона N 143344-6 "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", документов, представленных Правительством Российской Федерации, заключений Счетной палаты Российской Федерации и научных организаций, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству (далее по тексту - Комитет) отмечает следующее:

I. Оценка основных показателей проекта федерального бюджета на 2013 год и на период до 2015 года

Основные характеристики федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013-2015 годы и бюджетных правил, вводимых в действие с 1 января 2013 года. Вновь вводимые бюджетные правила в значительной степени определили жесткость при формировании расходных статей бюджета, а вводимый механизм формирования резервов существенно ограничил возможности роста государственных расходов.

В качестве основных целей бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу определены:

укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение бюджетной устойчивости;

разработка долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 года;

определение параметров развития пенсионной системы;

обеспечение условий для формирования и исполнения федерального закона о федеральном бюджете на 2014 - 2016 годы в программном формате;

создание условий для оказания качественных государственных услуг;

разработка и реализация нового этапа развития межбюджетных отношений;

совершенствование системы управления государственными активами и обязательствами Российской Федерации;

обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса.

В 2013-2015 годах сохранится тенденция превышения расходов федерального бюджета над доходами. При этом предусматривается постепенное сокращение дефицита бюджета, который сокращается с 0,8% ВВП в 2013 году до 0,01% ВВП в 2015 году (таблица 1).

Таблица 1

Основные характеристики федерального бюджета на 2011-2015 годы

млрд. рублей
Показатель	2012 год (оценка)	2013 год (проект)	2014 год (проект)	2015 год (проект)
Доходы, всего	12 682,7	12 865,9	14 063,4	15 615,5
%% к ВВП	20,7	19,3	19,0	18,8
в том числе:
Нефтегазовые доходы	6 408,7	5 925,5	6 279,3	6 933,9
%% к ВВП	10,5	8,9	8,5	8,3
Ненефтегазовые доходы	6 274,0	6 940,4	7 784,1	8 681,6
%% к ВВП	10,2	10,4	10,5	10,5
Расходы, всего	12 817,8	13 387,3	14 207,0	15 626,3
%% к ВВП	20,9	20,1	19,2	18,8
в том числе условно утверждаемые			355,2	781,3
Дефицит	-135,1	-521,4	-143,6	-10,8
%% к ВВП	-0,2	-0,8	-0,2	0,01
Нефтегазовый дефицит	-6543,8	-6446,9	-6422,9	-6944,7
%% к ВВП	-10,7	-9,7	-8,7	-8,4

В то же время на высоком уровне остается ненефтегазовый дефицит бюджета. В результате этого, расходы, предусмотренные в федеральном бюджете практически наполовину финансируются за счёт нефтегазовых доходов, что ведет к сохранению зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, а следовательно существуют значительные риски исполнения бюджетных обязательств.

Исходя из вышеизложенного, Комитет отмечает, что зависимость бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры по-прежнему остается одной из главных проблем.

В соответствии с бюджетными правилами предлагается при превышении базовой цены на нефть избыток нефтегазовых доходов направлять в Резервный фонд до достижения его нормативной величины, равной 7% ВВП. После достижения нормативной величины Резервного фонда бюджетными правилами предусматривается сбережение дополнительных нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния (см. таблицы 2 и 3).

Таблица 2

Прогноз объема Резервного фонда

млрд. рублей
Показатель	2011 год (отчет)	2012 год (оценка)	2013 год	2014 год	2015 год
Объем Резервного фонда на начало года	775,2	811,5	2 781,8	3 173,8	3 882,3
%% к ВВП	1,4	1,3	4,2	4,3	4,7
Пополнение (использование) средств Резервного фонда	0,0	836,1	373,4	596,3	818,6
Объем Резервного фонда на конец года	811,5	2 781,8	3 173,8	3 882,3	4 722,7
%% к ВВП	1,5	4,5	4,8	5,2	5,7

Таблица 3

Прогноз объема Фонда национального благосостояния

млрд. рублей
Показатель	2011 год (отчет)	2012 год (оценка)	2013 год	2014 год	2015 год
Объем Фонда национального благосостояния на начало года	2 695,5	2 794,4	2 759,6	2 769,8	2 843,2
%% к ВВП	5,0	4,6	4,1	3,7	3,4
Поступления и курсовая разница	102,3	-27,3	15,9	80,9	13,3
Использование средств Фонда национального благосостояния	-3,4	-7,5	-5,7	-7,5	-8,9
Объем Фонда национального благосостояния на конец года	2 794,4	2 759,6	2 769,8	2 843,2	2 847,7
%% к ВВП	5,2	4,5	4,2	3,8	3,4

Финансирование дефицита федерального бюджета планируется осуществлять преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности. Так, в 2013 году предусматриваются заимствования на внешнем рынке в размере 7 271,4 млн. долларов США, что соответствует уровню 2012 года. Предполагается также значительный объём заимствований с внутреннего рынка (в 2013 году - 1 213 195,5 млн. рублей, в 2014 - 842 177,9 млн. рублей; 2015 годах - 1 114 797,6 млн. рублей).

Низкий уровень государственного долга в настоящее время позволяет Правительству РФ проводить такую политику, не опасаясь за сохранение долговой устойчивости Российской Федерации, несмотря на серьезное бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор. В то же время необходимо учесть негативные уроки неконтролируемого привлечения внешних заимствований российскими корпорациями и банками в предкризисный период. Увеличение этой долговой нагрузки стало одной из причин финансово-экономического кризиса в России и огромных затрат на антикризисную государственную поддержку системообразующих корпораций и банков в целях своевременного погашения их долгов.

Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что на 2013-2015 годы государственные заимствования запланированы в объеме, превышающем дефицит федерального бюджета. И это происходит в условиях аккумулирования значительных средств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния (см. таблицы 2 и 3) . Увеличение заимствований также ведет к увеличению расходов на их обслуживание.

В то же время, кризис 2008-2009 годов наглядно показал, что даже масштабные резервы не в состоянии противостоять тенденциям глобального масштаба, а антикризисные меры всегда отстают от фактически развивающихся событий. В связи с этим вопрос о достаточности резервов является важнейшим элементом бюджетной политики.

Комитет считает, что нормативная величина Резервного фонда должна быть снижена до 5% ВВП. Необходимо создать условия, чтобы финансовые ресурсы, полученные от благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры работали в реальном секторе экономики, были направлены на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов.

Кроме того, Комитет считает необходимым разработать менее консервативную стратегию управления Фондом национального благосостояния, которая в том числе исходила бы из необходимости повышения доходности вложений.

I.1. Доходы федерального бюджета

В 2013-2015 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета в процентах к ВВП (с 20,7% в 2012 году до 19,3% в 2013 году, с дальнейшим снижением к 2015 году до 18,8% к ВВП). Такая динамика обусловлена снижением объема нефтегазовых доходов федерального бюджета с 10,2% к ВВП в 2012 году до 8,3% к ВВП в 2015 году (таблица 4).

Таблица 4

Доходы федерального бюджета

Показатель	2012 год (оценка)	2013 год	2014 год	2015 год
Доходы, всего (млрд. рублей)	12 682,7	12 865,9	14 063,4	15 615,5
В %% к ВВП	20,7	19,3	19,0	18,8
Нефтегазовые доходы, млрд. рублей	6 408,7	5 925,5	6 279,3	6 933,9
В %% к ВВП	10,5	8,9	8,5	8,3
Доходы без учета нефтегазовых доходов, млрд. рублей	6 274,0	6 940,4	7 784,1	8 681,6
В %% к ВВП	10,2	10,4	10,5	10,5

Нефтегазовые доходы федерального бюджета составят в 2013 году 5 925,5 млрд. рублей (8,9% к ВВП), в 2014 году - 6 279,3 млрд. рублей (8,5% к ВВП) и в 2015 году - 6 933,9 млрд. рублей (8,4% к ВВП).

Ненефтегазовые доходы федерального бюджета составят в 2013 году 6 940,4 млрд. рублей (10,4% к ВВП), в 2014 году - 7 784,1 млрд. рублей (10,5% к ВВП) и в 2015 году - 8 681,6 млрд. рублей (10,5% к ВВП).

Основная часть прогнозируемых доходов (более 90%) будет обеспечена поступлениями по налогу на добавленную стоимость (33%), таможенным пошлинам (32,5%), налогу на добычу полезных ископаемых (18%) и акцизам (6%).

Комитет отмечает позитивное изменение соотношения нефтегазовых и ненефтегазовых доходов бюджета. Однако следует отметить, что в нефтегазовые доходы для целей бюджетного планирования включаются только поступления по НДПИ по добытому углеводородному сырью и экспортные пошлины. Если учитывать все налоговые поступления от компаний ТЭК, доля нефтегазовой отрасли в формировании доходов федерального бюджета превысит 50%, что наглядно иллюстрирует сохраняющуюся зависимость доходов федерального бюджета от конъюнктуры на мировых рынках нефти и газа.

Учитывая нарастание неопределенности относительно ценовой конъюнктуры рынка углеводородов, появляются серьезные угрозы для финансовой стабильности государства и экономического роста в целом.

Негативное влияние на доходы федерального бюджета окажет вступление России во Всемирную торговую организацию. По оценке Совета Федерации Федерального Собрания РФ, снижение ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин приведет к снижению доходных поступлений в 2013 году на 200 млрд. рублей. Следует отметить, что не была проведена оценка влияния присоединения к ВТО на формирование доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации.

Доходная база федерального бюджета на 2013-2015 годы определена с учетом предполагаемого изменения налогового законодательства: индексации специфических ставок акцизов на подакцизные товары; установления ставок налога на добычу полезных ископаемых на газ горючий природный; снижения средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин в связи с вступлением Российской Федерации в ВТО и др.

Анализ предлагаемых изменений в налоговое законодательство позволяет сделать вывод о то, что Правительство РФ предпочло пойти по пути роста налоговой нагрузки на отдельные отрасли экономики, а не по пути снижения бюджетных расходов - в первую очередь за счет повышения эффективности расходования средств и снижения расходов на содержание государственного аппарата.

Следует отметить, что планируется повышение налоговой нагрузки на отрасли, традиционно формирующие значительную часть доходов бюджета - добычу нефти, газа и прочих видов сырья, металлургию, а также существенный рост акцизного обложения. В то же время, результаты последних исследований уровней налоговой нагрузки и налогового потенциала различных отраслей экономики Российской Федерации показывают, что по ряду высокодоходных отраслей уровень налоговой нагрузки значительно ниже среднероссийского показателя - особенно это касается банковской сферы. Возможно именно здесь необходимо искать дополнительные налоговые доходы бюджета, а не только в традиционных добывающих отраслях.

Комитет считает, что российская налоговая система должна учитывать национальную специфику экономики страны, способствовать достижению целей социально-экономического развития. В настоящее время налоговая система имеет выраженную фискальную направленность, не учитывает налоговый потенциал регионов. В качестве приоритетов налоговой политики Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективы должны выступать:

снижение налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты;

содействие структурной перестройке экономики России, переходу ее на инновационный путь развития, внедрение новых достижений науки и техники;

содействие преодолению кризисных явлений в экономике страны, создание условий для устойчивого развития экономики Российской Федерации, ее субъектов, приоритетных отраслей и видов деятельности;

повышение качества жизни населения Российской Федерации, обеспечение соблюдения гражданских прав и свобод.

I.2. Расходы федерального бюджета

В 2013-2015 годах планируется рост расходов федерального бюджета в номинальном, а начиная с 2014 года - в реальном выражении. В то же время в 2013-2015 годах предполагается снижение расходов федерального бюджета в процентах к ВВП (с 20,9% в 2012 году до 20,1% в 2013 году, с дальнейшим снижением к 2015 году до 18,8% к ВВП).

С 1 января 2013 года при планировании расходов федерального бюджета в рамках применения бюджетных правил предлагается основываться на базовой цене на нефть. При этом под базовой ценой на нефть в 2013 - 2015 годах предлагается понимать среднюю цену на нефть за пятилетний период для 2013 года, шестилетний и семилетний периоды для 2014 и 2015 годов соответственно. В дальнейшем планируется ежегодно увеличивать отчетный период определения базовой цены на нефть на один год до достижения 10 лет.

В соответствии с бюджетными правилами предельные расходы федерального бюджета не должны превышать объем доходов федерального бюджета при базовой цене более чем на один процент ВВП. Ожидается, что введение бюджетных правил позволит в 2013-2015 годах снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, повысить устойчивость и сбалансированность бюджетной системы.

Структура расходов федерального бюджета в 2012-2014 годы по разделам классификации расходов бюджетов характеризуется следующими данными (см. таблицу 5).

Наибольший вес в общем объеме расходов федерального бюджета имеют бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств в сферах национальной безопасности и обеспечения обороноспособности, полностью отнесенных к ведению Российской Федерации, а также социальной политики с учетом мер по обеспечению сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Таблица 5

Структура расходов федерального бюджета

млрд. руб.
	2012 год		2013 год		2014 год		2015 год
	сводная бюджетная роспись	%% к предыдущему году	проект	%% к предыдущем угоду	проект	%% к предыдущему году	проект	%% к предыдущему году
ВСЕГО	12 817,8	117,3	13 387,3	104,4	14 207,0	106,1	15 626,3	110,0
Условно утвержденные					355,2		781,3
ВСЕГО (без учета условно утвержденных)	12 817,8	117,3	13 387,3	104,4	13 851,8	103,5	14 845,0	107,2
в том числе:
Общегосударственные вопросы	860,6	110,6	914,7	106,3	880,9	96,3	907,8	103,1
Национальная оборона	1 864,8	123,0	2 141,2	114,8	2 501,4	116,8	3 078,0	123,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 847,5	146,7	2 029,8	109,9	2 110,5	104,0	2 129,2	100,9
Национальная экономика	1 788,9	99,9	1 740,8	97,3	1751,8	100,6	1 767,2	100,9
Жилищно-коммунальное хозяйство	138,2	49,4	157,6	114,1	145,1	92,1	118,0	81,3
Охрана окружающей среды	22,3	126,9	24,9	111,3	26,2	105,3	26,4	100,7
Образование	617,8	111,6	627,1	101,5	569,3	90,8	591,9	104,0
Культура, кинематография	91,2	108,8	97,4	106,8	95,6	98,2	99,3	103,9
Здравоохранение	615,1	123,1	506,5	82,3	457,4	90,3	373,1	81,6
Социальная политика	3 901,5	124,7	3 963,2	101,6	4 116,8	103,9	4 563,4	110,8
Физическая культура и спорт	44,1	99,8	52,3	118,6	30,9	59,2	33,0	106,8
Средства массовой информации	75,5	123,5	72,5	96,0	65,6	90,5	50,9	77,6
Обслуживание государственного и муниципального долга	383,3	145,9	425,3	111,0	476,0	111,9	508,0	106,7
Межбюджетные трансферты общего характера	567,1	87,1	634,1	111,8	624,3	98,5	598,8	95,9

Причем расходы на обеспечение национальной обороны, безопасности и правоохранительной деятельности в 2013-2015 годах значительно увеличены. Так, по разделам "Национальная оборона" и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" расходы федерального бюджета возрастают с 3 712,3 млрд. рублей в 2012 году до 4 171,0 млрд. рублей, 4 611,9млрд. рублей и 5 207,2млрд. рублей в 2013-2015 годах соответственно. При этом доля в общем объеме расходов составила в 2013-2015 годах соответственно 31,2%, 33,3% и 35,0 процента.

Планируется также существенный рост расходов на обслуживание долга (см. таблицу 6), что является следствием покрытия дефицита бюджета за счет внутренних и внешних заимствований с помощью достаточно высокодоходных и краткосрочных ценных бумаг. В результате расходы на обслуживание и погашение государственного долга становятся существенной нагрузкой на федеральный бюджет. Так, расходы на обслуживание госдолга в 2013 году больше, чем сумма расходов по разделам "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Охрана окружающей среды", "Культура, кинематография", "Физическая культура и спорт" и "Средства массовой информации".

Таблица 6

Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга Российской Федерации

млрд. рублей
Показатель	2012 год год	2013 год		2014 год		2015 год
		проект	в %% к пред. году	проект	в %% к пред. году	проект	в %% к пред. году
Обслуживание государственного и муниципального долга	383,3	425,3	111,0	476,0	111,9	508,0	106,7
в том числе:
Обслуживание государственного внутреннего долга РФ	308,6	335,5	108,7	375,8	112,0	395,8	105,3
Обслуживание государственного внешнего долга РФ	74,7	89,8	120,2	100,2	111,6	112,1	111,9

В то же время сокращается объём расходов на науку гражданского назначения с 342,1 млрд. рублей в 2013 году до 307,8 млрд. рублей в 2015 году, что, по не соответствует задачам повышения расходов на науку из всех источников, поставленных в указах Президента Российской Федерации. С 2013 года в полтора раза снижены расходы по фондам научных исследований РГНФ и РФФИ.

В проекте федерального бюджета запланированы определенные риски, связанные с вероятностью наступления неблагоприятных условий социально-экономического развития. Так, на 2013 год заложен резерв в размере 200 млрд. рублей, который в случае возникновения непредвиденных ситуаций может быть распределен. Для поддержки банковского сектора предусмотрена возможность обмена облигаций федерального займа до 150 млрд. рублей на акции коммерческих кредитных организаций. Предусмотрено также 107 млрд. рублей гарантий для предоставления их в случае ухудшения ситуации на ключевых предприятиях и в финансовых компаниях. Кроме того, предусмотрена возможность размещения средств Фонда национального благосостояния на депозит во Внешэкономбанке для дальнейшего направления на поддержку предприятий и реального сектора.

Комитет считает, что необходимо разработать прозрачный и эффективный механизм расходования зарезервированных бюджетных средств.

В 2013 году и среднесрочной перспективе приоритетами бюджетной политики в сфере промышленности гражданского назначения будут являться авиастроение и фармацевтика, в т.ч. в рамках федеральных целевых программ "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года" и "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу".

Будут также продолжены меры поддержки автомобильной промышленности. Расходы на эти цели составят в 2012 году 9,8 млрд. рублей, в 2013 году - 9,5 млрд. рублей, в 2014 году -10,1 млрд. рублей, в 2015 году -11,1 млрд. рублей. В том числе продолжится выделение субсидий автопроизводителям, реализующим инвестиционные и инновационные проекты, направленные на модернизацию основных фондов предприятий отрасли, повышение конкурентоспособности продукции автомобилестроения на внутреннем рынке. На указанные цели предполагается направить из федерального бюджета в 2013 году - 4,8 млрд. рублей, в 2014 году - 5,6 млрд. рублей и в 2015 году - 7,7 млрд. рублей.

В среднесрочной перспективе будет продолжена практика предоставления субсидий предприятиям различных отраслей гражданской промышленности и взносов в уставные капиталы, осуществляемых вне рамок федеральных целевых программ, выделяемых в основном для осуществления мероприятий по техническому перевооружению и модернизации предприятий, созданию инновационных продуктов, продвижению промышленной продукции на международный рынок и повышению ее конкурентоспособности.

Расходы на предоставление субсидий в 2013 году составят 14,2 млрд. рублей, в 2014 году - 8,9 млрд. рублей и в 2015 году - 5,9 млрд. рублей. Снижение объемов предоставляемых субсидий объясняется завершением предоставления антикризисных мер поддержки промышленности, введенных в 2009 - 2010 годах, а также в связи с изменением форм поддержки промышленности. Взносы в уставные капиталы, осуществляемые в сфере гражданской промышленности, в 2013 году составят 7,6 млрд. рублей, в 2014 году - 6,5 млрд. рублей, в 2015 году - 3,2 млрд. рублей.

Выделение указанных средств поддерживается Комитетом. В то же время не может не вызывать озабоченность уменьшение общей суммы расходов по разделу "Национальная экономика" по сравнению с 2012 годом, а также сложившаяся тенденция снижения расходов на НИОКР. По оценке Минэкономразвития, расходы на НИОКР снижаются относительно ВВП уже третий год подряд, они оцениваются сейчас примерно в 1,1% ВВП, что вдвое ниже, чем в странах Евросоюза и других развитых странах (в Швеции, Южной Корее, Японии, Дании, Швейцарии расходы более 3% ВВП, в США - 2,8% ВВП).

На поддержку отечественных отраслей промышленности в условиях их адаптации к новым экономическим условиям, связанным с присоединением России к ВТО, в федеральном бюджете на 2013-2015 годах планируется направить до 45,3 млрд. рублей. Данные меры государственной поддержки промышленности не противоречат правилам ВТО, так как не устанавливают ограничений, в части использования отечественной продукции и не связаны экспортными операциями российских производителей промышленной продукции.

Комитет поддерживает выделение указанных средств и считает, что необходимо увеличить ассигнования на адаптацию промышленности к условиям ВТО в 2013-2015 годах на 5 млрд. рублей ежегодно, направив их на поддержку российских организаций, в том числе:

легкой и текстильной промышленности - до 3 млрд. рублей;

лесопромышленного комплекса - до 500 млн. рублей;

производителей самолетов, вертолетов и авиационных двигателей - до 400 млн. рублей;

рыбохозяйственного комплекса - до 100 млн. рублей;

производителей лифтов - до 50 млн. рублей;

производителей композитных материалов - до 500 млн. рублей;

производителей редкоземельных металлов - до 500 млн. рублей.

Кроме того, в целях повышения конкурентоспособности и финансовой устойчивости сельскохозяйственных товаропроизводителей при вступлении Российской Федерации в ВТО необходимо выделить в 2013 году дополнительные средства федерального бюджета на поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей в сумме 47 200,0 млн. рублей, в том числе:

на реализацию федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2013 года" в размере 10 000,0 млн. рублей, включая комплексную застройку села и благоустройство сельских поселений;

дополнительное финансирование растениеводства (несвязанная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей) в сумме 15 200,0 млн. рублей;

дополнительное финансирование развития молочного производства в размере не менее 7 000,0 млн. рублей;

техническая и технологическая модернизация отрасли потребует дополнительное финансирование в размере не менее 15 000,0 млн. рублей.

Кроме того, необходимо увеличить ассигнования Росрыболовству на 407 млн. рублей ежегодно на осуществление мероприятий в области воспроизводства и сохранения водных биологических ресурсов.

Комитет отмечает, что в условиях присоединения России к ВТО и проблем, связанных с погодными условиями последних трех лет, возникают дополнительные риски, связанные с высокой долговой нагрузкой на предприятия АПК. В связи с этим необходимо рассмотреть возможность реструктуризации задолженности сельскохозяйственных товаропроизводителей (сроком на 20 лет с пролонгированием субсидирования) по кредитным договорам, заключенным с 1 января 2006 года в рамках приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, в соответствии с которыми были осуществлены инвестиционные проекты по строительству, реконструкции и модернизации объектов агропромышленного комплекса, приобретены сельскохозяйственная техника, технологическое оборудование, высокопродуктивный скот, а также земли сельскохозяйственного назначения и выполнен их ввод в севооборот.

В 2013-2014 годах предусматривается сокращение бюджетные ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы (таблица 7). Не проиндексированы расходы на такие важнейшие федеральные целевые программы, поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012-2020 годы, развитие фармацевтической и медицинской промышленности и другие.

Кроме того, средства, заложенные по федеральным адресным инвестиционным программам, часто используются неэффективно, нарастает незавершёнка. Это является следствием того, что к финансированию принимаются недостаточно подготовленные проекты.

Таблица 7

Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы

млрд. рублей
	2012 год	2013 год		2014 год		2015 год
		проект	в %% к пред. году	проект	в %% к пред. году	проект	в %% к пред. году
ФЦП и непрограммная часть ФАИП, всего	1 577,5	1 518,4	96,3	1 452,7	95,7	1 553,0	106,9
ФЦП, всего	1 202,5	1 176,8	97,9	1 153,6	98,1	1 236,4	107,2
в том числе:
приоритетные ФЦП	495,0	528,5	106,8	550,2	104,1	613,0	111,4
ФЦП развития транспортной инфраструктуры, образования и науки	410,5	408,5	99,5	372,3	91,2	384,2	103,2
иные ФЦП	297,0	239,8	80,7	231,1	96,4	239,2	103,5
Непрограммная часть ФАИП	375,0	341,6	91,1	299,1	87,6	316,6	105,9

Комитет считает, что Правительству Российской Федерации необходимо уделить особое внимание проблеме обеспечения исполнения в полном объеме предусмотренных федеральным бюджетом обязательств инвестиционного характера, равномерности их исполнения в течение финансового года, повышению эффективности расходования бюджетных средств.

Инструмент государственных гарантий выступает в качестве важного инструмента посткризисной экономической политики государства. В 2012-2014 годах планируется предоставление государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, на реализацию инвестиционных проектов, по обязательствам организаций оборонно-промышленного комплекса для реализации государственного оборонного заказа, "ипотечных" государственных гарантии Российской Федерации (ОАО "АИЖК"), для поддержки экспорта промышленной продукции, по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций.

Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2013-2015 годах составит: в валюте Российской Федерации в 2013 году - 625,9 млрд. руб., в 2014 году - 574,0 млрд. руб., в 2015 году - 410,7 млрд. руб.; в иностранной валюте - 13,9 млрд. долларов США, в том числе: в 2013 году - 5,0 млрд. долл. США, в 2014 году - 4,3 млрд. долл. США, в 2015 году - 4,6 млрд. долл. США.

В то же время действующая в нашей стране система государственной поддержки экспорта и по своим масштабам, и по эффективности уступает основным зарубежным конкурентам. Так, в 2011 году для поддержки эксперта промышленной продукции было представлено госгарантий на сумму всего-навсего 227 миллионов долларов, что составляет 8% от запланированной суммы. В то же время в условиях усиления глобальной конкуренции возрастает значение мер поддержки экспорта в формах, не противоречащих нормам ВТО.

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации в 2013 году составят 18,4 млрд. рублей, в 2014 году - 14,6 млрд. рулей, в 2015 году - 13,6 млрд. рублей и будут направлены на реализацию инвестиционных проектов, имеющих общефедеральное значение.

Выделение указанных средств поддерживается Комитетом. В то же время, Комитет отмечает, что принятие значительных обязательств по финансированию мероприятий, реализуемых по каналам Инвестиционного фонда Российской Федерации и других институтов развития, должно осуществляться при условии проведения анализа долгосрочных финансовых последствий их влияния на расходы федерального бюджета с целью исключения возможности проявления в ходе реализации этих проектов и программ неучтенных дополнительных расходов. Поэтому при планировании новых расходных обязательств необходимо обеспечить максимально полный учет и, соответственно, отражение в бюджете всех возможных финансовых последствий от реализации отдельных мероприятий в рамках этих проектов.

Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации (без учета государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, до предоставления межбюджетных трансфертов) в 2013 году составит 63%, а доля доходов бюджетов субъектов Российской Федерации - 37%. Это происходит несмотря на принятые в 2012 году меры по укреплению доходов местных бюджетов: с 2013 года в местные бюджеты будут поступать в полном объеме доходы от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения.

В настоящее время реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивается не за счет роста налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а в основном за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. В то же время в федеральном бюджете на 2013-2014 год сокращаются межбюджетные трансферты общего характера (2013 год - 634,1млрд.рублей; 2014 год - 624,31млрд.рублей; 2015 год - 598,831млрд.рублей). Между тем, эти трансферты для регионов являются источниками финансирования начального и среднего образования и здравоохранения.

Вызывает обеспокоенность тот факт, что в федеральном бюджете на 2013 - 2015 годы недостаточно решены задачи финансового обеспечения Указов Президента Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации. По оценкам Правительства РФ, субъекты Российской Федерации на выполнение указов Президента должны дополнительно направить 328 млрд. рублей в 2013 году, 479 млрд. в 2014 году и 673 млрд. рублей в 2015 году.

Кроме того, в проекте федерального бюджета на 2013-2015 годы не предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта на предоставление 50-процентной скидки на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования в пригородном сообщении. При этом фактически субъекты Российской Федерации уже не могут отказаться от оказания мер социальной поддержки данной категории, несмотря на то, что подготовка лиц в высших образовательных учреждениях относится к полномочиям Российской Федерации.

Кроме того, не нашли отражение вопросы, связанные с реализацией Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в части предоставления субсидий региональным бюджетам. Учитывая значимость данного вопроса с точки зрения модернизации экономики и социальной сферы, повышения качества государственного управления, Комитет считает необходимым рассмотреть вопрос о выделении субсидий из федерального бюджета на софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт.

В Государственную Думу Правительством Российской Федерации внесен проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", в котором предусматривается передача полномочий на реализацию программы дошкольного образования на общедоступной и бесплатной основе на уровень субъектов федерации. Комитет считает, что реализация этих полномочий требует передачи бюджетам регионов соответствующих финансовых ресурсов, либо доходных полномочий.

По мнению Комитета, баланса между доходами и расходами бюджетов всех уровней необходимо добиваться прежде всего путем построения оптимальной системы распределения налоговых доходов между разными уровнями власти. Следует отметить, что в последнее годы пересмотр разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы происходит практически ежегодно, что снижает предсказуемость основных параметров бюджетной системы для региональных и местных властей и негативно сказывается на качестве управления государственными и муниципальными финансами.

Исходя из вышеизложенного, Комитет отмечает, что в условиях, когда потенциал по сокращению расходов и росту доходов ограничен, задача повышения эффективности бюджетных расходов остается особенно актуальной на ближайшие три года.

Чрезвычайно важным становится выстраивание системы приоритетов расходования бюджетных средств. По мнению Комитета, предложенную в проекте федерального бюджета систему приоритетов нельзя назвать оптимальной в условиях посткризисного состояния отечественной экономики. Проект федерального бюджета свидетельствует о том, что выбран путь приоритетного финансирования обороны, безопасности и правоохранительной деятельности, а также социальной сферы.

С одной стороны, приоритетное финансирование социальной сферы можно только приветствовать. Сохранение социальных обязательств повышает уверенность населения в завтрашнем дне, в некоторой степени стимулирует потребительский спрос. К числу безусловных достоинств проекта федерального бюджета следует отнести значительный рост ассигнований на пенсионное обеспечение российских граждан. Межбюджетные трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации предусмотрены в 2013 году в сумме 2 331 050,7 млн. рублей, в 2014 году - 2 485 124,3 млн. рублей, в 2015 году - 2 878 465,0 млн. рублей. Повышение доходов малообеспеченных слоёв населения позволит им легче перенести рост тарифов ЖКХ и обеспечит спрос на продовольствие и другие сравнительно недорогие потребительские товары российского производства. Таким образом, повышение пенсий станет важным фактором роста сельского хозяйства и промышленности России. Однако с точки зрения среднесрочных и долгосрочных приоритетов развития, политика приоритетного финансирования социальной сферы за счет сокращения инвестиций может иметь и ряд негативных последствий.

Совершенно очевидно, что важнейшим направлением в преодолении зависимости бюджетной системы от экспорта сырья должно стать стимулирование положительных структурных изменений в российской экономике. Приоритетом бюджетной политики в 2013 - 2015 годах в сфере экономики должна стать финансовая поддержка экономических преобразований, направленных на формирование новой модели экономического роста.

Недооценка инноваций и инвестиций как факторов экономического роста и реальной диверсификации экономики привела и будет продолжать приводить к сохранению сырьевой направленности российской экономики, ее отставанию от конкурентоспособных экономик западных стран. В результате сохраняется высокая зависимость отечественной экономики от постоянно меняющейся ситуации на мировых рынка сырья и капиталов.

с учетом возрастающих потребностей в модернизации инфраструктуры и системы безопасности страны сбалансированный бюджет может быть только "жестким". При этом с каждым годам эта жесткость будет возрастать. Резерв нераспределенных доходов будет постепенно сокращаться и страна неизбежно столкнется с угрозой ухудшения ситуации в социальной сфере. Альтернативой может стать постепенный "вынос" расходов инфраструктурного и иного инвестиционного характера за рамки Федерального бюджета. Источником их финансирования должны стать избыточные резервы государства, а Правительство должно получить возможность широкого бюджетного маневра, позволяющего использовать государственный спрос как важный элемент ускорения экономической динамики.

II. Выводы и предложения

Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству отмечает, что бюджетная политика на 2013-2015 годы не в полной мере соответствует долгосрочным целям социально-экономического развития Российской Федерации и Бюджетному послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах в части обеспечения приоритетности и увеличения объемов расходов, направленных на развитие.

Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1. Обеспечить с 2014 года переход к формированию федерального бюджета в программном формате.

2. Принять дополнительные меры, направленные на повышение доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

3. Принять меры по повышению качества бюджетных проектировок. Частая корректировка показателей федерального бюджета снижает положительный эффект перехода к среднесрочному и долгосрочному финансовому планированию.

4. Снизить нормативную величину Резервного фонда до 5% валового внутреннего продукта.

5. Принять меры по повышению доступности дешевых и долгосрочных кредитов и повышению заинтересованности банков в инвестиционном финансировании.

6. При подготовке проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" к рассмотрению во втором чтении дополнительно выделить в 2013-2015 годах 5 млрд. рублей ежегодно на поддержку отечественных отраслей промышленности в условиях их адаптации к новым экономическим условиям, связанным с присоединением России к ВТО.

7. Принять дополнительные меры по повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств. Обеспечить исполнение в полном объеме предусмотренных федеральным бюджетом обязательств инвестиционного характера. Улучшить ритмичность исполнения федерального бюджета.

8. При формировании перечня строек Федеральной адресной инвестиционной программы предусматривать первоочередное выделение средств на завершение строительства и реконструкции ранее начатых объектов, повысить эффективность расходов инвестиционного характера, обеспечить их направленность на достижение конкретных целей.

С учетом вышеизложенного Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 143344-6 "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" с учетом высказанных выше замечаний и предложений.

Председатель Комитета

И.Н. Руденский